Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1533/13 w sprawie ze skargi D. N. i M. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz D. N. i M. N. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1533/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. N. i M. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Rejonowego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] października 2012 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647), po rozpatrzeniu zażalenia Doroty i Marka N. z 11 października 2012 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych nr ew. [...] obręb [...], gmina Ełk, w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji, w którym wskazano, że inwestycja będzie niezgodna z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr Vll/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz.Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2011 r. Nr 74, poz. 1295), w którym zabrania się "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej" . Organ uzgadniający stwierdził, iż inwestycja znajduje się w odległości ok. 40 m od "innego zbiornika wodnego" w rozumieniu ww. przepisu. W odniesieniu do niej nie można zastosować także odstępstw wskazanych w § 5 ust. 5 ww. uchwały Sejmiku Województwa.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że zawarte w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody pojęcie "inne zbiorniki wodne" nie jest warunkowane: pochodzeniem, typem, wielkością danego zbiornika wodnego. Pod pojęciem "inne zbiorniki wodne" należy zatem zdaniem organu rozumieć inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu czyli wszystkie mające linię brzegu – bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. Zbiorniki o pochodzeniu antropogenicznym, niejednokrotnie stanowią cenne elementy krajobrazotwórcze i biocenotyczne, które mogą wymagać zastosowania odpowiedniej ochrony w postaci wprowadzenia strefy wolnej od zabudowy w promieniu do 100 m od ich brzegów. Sama uchwała w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, także nie różnicuje zbiorników ze względu na wielkość lub genezę.

W konsekwencji każdy istniejący zbiornik, nawet jeżeli powstał sztucznie będzie brany pod uwagę w świetle zapisów uchwały nr Vll/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. Należy więc stwierdzić, że staw do celów rekreacyjnych także stanowi inny zbiornik wodny, a pochodzenie nie jest kwestią przesądzającą, o tym czy sporny obiekt jest zbiornikiem wodnym czy nie. Tym samym obecny na działce nr [...] staw, stanowi "inny zbiornik wodny", w stosunku do którego ma zastosowanie zakaz zawarty w uchwale nr Vll/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego w § 5 ust. 1 pkt 8, w którym zabrania się "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej".

Ponadto organ odnosząc się do kwestii odstępstw opisanych w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie jest uzupełnieniem siedliska rolniczego, nie jest też wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenem dostępu do wód publicznych – w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy także działki objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie kolejne odstępstwa od zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej, wymienione w § 4 ust. 5 i 6 uchwały nr N/ll/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego.

Po rozpoznaniu sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z przywołanym przez organy § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr Vll/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2011 r. Nr 74, poz. 1295) na objętym ochroną obszarze zabrania się "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Nie ulega wątpliwości, że ww. zakaz odnosi się do rzek, jezior oraz innych zbiorników wodnych. Za "inny zbiornik wodny" orzekające w sprawie organy uznały "zbiornik" znajdujący się na działce nr ew. [...] oddalony od planowanej inwestycji o około 40 m. Sąd stwierdził, że zbiornik ten nie jest uwidoczniony na żadnej z załączonych do akt sprawy map. Jego istnienie ustalone zostało podczas wizji lokalnej w terenie przeprowadzonej przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, co wynika z załącznika nr 2 do jej projektu (Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) i określono go jako cyt.: "rodzaj sztucznie uregulowaną powierzchnię wypełnioną wodą stanowiącą rodzaj stawu o przeznaczeniu rekreacyjnym, któremu towarzyszy zieleń o charakterze ozdobnym (strzyżone nawierzchnie trawiaste, krzewy i drzewa ozdobne)". Trudno dać zatem wiarę aby w tej sytuacji miał on jak wywodzi organ odwoławczy wpływ na kształtowanie Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego. Ponadto wskazać należy, że przepisy ustawy – Prawo ochrony przyrody nie definiują pojęcia "inne zbiorniki wodne", w tym celu zasadnym jest odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145) przepisy której regulują m.in. gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. I tak zgodnie z art. 5 ust. 1–4 tej ustawy wody dzielą się na powierzchniowe i podziemne. Wody, z wyjątkiem wód morza terytorialnego i morskich wód wewnętrznych, są wodami śródlądowymi. Śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się zaś na:

1) płynące, do których zalicza się wody:

a) w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek;

b) znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych;

c) znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących,

2) stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi.

Co jednak należy podkreślić zgodnie z art. 5 ust. 4 przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami.

W świetle bowiem art. 9 ust. 19 lit. c/ ww. ustawy stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, są to urządzenia wodne.

W sytuacji zatem gdy zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały na którą powołują się orzekające w sprawie organy określonego w nim zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie stosuje się do urządzeń wodnych czyli stawów, w tym m.in. stawów rekreacyjnych, wobec uznania, tak jak uczynił to organ prowadzący postępowanie główne, tj. Wójt Gminy Ełk, że na działce nr [...] znajduje się staw o przeznaczeniu rekreacyjnym, przedmiotowy zakaz wbrew stanowisku prezentowanemu przez orzekające w sprawie organy nie miał zastosowania. Sąd nie podzielił zatem stanowiska organu odwoławczego, który uznał, że staw do celów rekreacyjnych, stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu ww. przepisu.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i postanowieniem organu I instancji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez:

a) dokonanie błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz.Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2011 r. Nr 74, poz. 1295) zgodnie z którym zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że staw nie jest innym zbiornikiem wodnym, gdyż jest urządzeniem wodnym, które zostało wyłączone z tej kategorii obiektów, podczas gdy wyjątek dotyczący urządzeń wodnych wskazuje, że tego rodzaju obiekty budowlane (takim też jest staw) mogą być w pasie ochronnym realizowane, analogicznie jak obiekty związane z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej, tym samym Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli postanowień organów administracji i przez to naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędne zastosowanie,

b) dokonanie błędnej oceny, że w sprawie nie miał zastosowania zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegów zbiornika wodnego, stanowiącego staw rekreacyjny, znajdującego się na działce nr ewid. [...], wynikający z treści § 5 ust. 1 pkt 8, podczas gdy przewidziana w projekcie o warunkach zabudowy inwestycja dotyczyła budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażowego, które w sposób oczywisty nie stanowiły urządzeń wodnych, a zatem nie mieściły się w kategorii obiektów, które mogą być realizowane w pasie ochronnym, tym samym Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli postanowień organów administracji i przez to naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędne zastosowanie.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie,

ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wnosił o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

D. N. i M. N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wywiódł naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wykładnia przeprowadzona przez organy oparta została na wykładni językowej nieuwzględniającej wykładni celowościowej i systemowej. Oparcie się wyłącznie na wykładni językowej godzi w podstawowe wartości wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Ograniczając się wyłącznie do wykładni językowej pod pojęciem zbiornika wodnego należy rozumieć "naturalnie lub sztucznie utworzone zagłębienie terenu, wypełnione wodą" (E. Sobol, Słownik języka polskiego, Warszawa 2005). Tak szerokie pojęcie zbiornika wodnego nie jest do przyjęcia, a zatem konieczne jest uwzględnienie reguł wykładni systemowej, w tym wynikającej z regulacji przyjętej w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), ale też z uwagi na ochronę wspólnych wartości w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145). Dla właściwego odkodowania wykładni konieczne jest uwzględnienie, że w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określono "Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych". Dla wyznaczenia granic dopuszczalnych ograniczeń przyjętych w przepisach prawa miejscowego koniecznym jest uwzględnienie w sprawie przedmiotu ochrony w obszarze ochrony krajobrazu. Nie każdy zatem zbiornik wodny podlega ochronie na obszarze chronionego krajobrazu. Należy w pełni zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK 217/12: “(...) zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta jest wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów".

W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr VII 126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 74, poz. 1295). Zasadnie Sąd wywiódł, że nie każdy zbiornik wodny przeznaczony do celów rekreacyjnych wchodzi do zakresu "innego zbiornika wodnego" podlegającego szczególnej ochronie uzasadniającej zakres zabudowy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.