Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z.W. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia - odrzucić skargę -

Pismem z dnia [...] września 2017 r. Z.W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej polegającą na nierozpoznaniu odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Skarżący wskazał, że propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, a Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie rozpoznając odwołania od tej decyzji pozostaje w bezczynności, przez co narusza przepisy prawa polskiego, tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 37 K.p.a., art. 52-54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a, jak i przepisy prawa europejskiego, tj. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r., rekomendacji nr R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r., Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętej dnia 7 grudnia 2000 r. w Nicei.

W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie postępowania z odwołania oraz zobowiązanie go do podjęcia stosownych działań prawnych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2017 r. otrzymał informację, że w Krajowej Administracji Skarbowej od dnia [...] marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując dotychczasowe zadania w Urzędzie Skarbowym w [...] i w związku z tym staje się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. W dniu [...] kwietnia 2017 r. skarżący otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycję pracy z dnia [...] kwietnia 2017 r. określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], która skutkowała zwolnieniem go ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. W związku z tym złożył w dniu [...] maja 2017 r. odwołanie od powyższej propozycji, bowiem, zdaniem skarżącego, powinna zostać mu przedstawiona propozycja służby i tym samym utrzymanie statusu funkcjonariusza. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował skarżącego o przekazaniu odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi Z.W. otrzymał pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr KAS z dnia [...] czerwca 2017 r., które nie stanowiło merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skierował do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie bezczynności polegającej na nierozpoznaniu odwołania. Organ w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2017 r. wyjaśnił skarżącemu, że nie przysługuje mu odwołanie, a działanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jest prawidłowe i zgodne z prawem.

Zdaniem skarżącego propozycja pracy wpływa bezpośrednio na jego prawa, bowiem niezależnie od tego czy ją przyjmie czy też nie, zwalnia go ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. W sytuacji zatem, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że otrzymał mianowanie do służby, a podstawa prawna tego stosunku ma charakter administracyjnoprawny. Zarówno zaś akt mianowania, jak i zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Wskazał, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 K.p.a. O tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. W przypadku więc gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania, obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie.

Zdaniem organu złożona skarżącemu pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru decyzji administracyjnej, postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazał, że powyższa propozycja nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy, a ponadto nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki skarżącego lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżone działanie organu lub jego bezczynność podlega kontroli sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Aby zatem można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.

W rozpoznawanej sprawie Z.W. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej polegającą na nierozpoznaniu odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby zawartej w pisemnej propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] określającej warunki jego zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Zdaniem Sądu taka bezczynność organu nie jest objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a., a ponadto możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne.

W pierwszej kolejności należy dokonać oceny charakteru prawnego złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycji określającej warunki zatrudnienia.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia – w zakreślonym w niej terminie – propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby).

Stosownie do treści art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do jego zaskarżenia w trybie administracyjnym, co skutkuje przyjęciem uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, należy stwierdzić, że na powyższe wywierają wpływ następujące okoliczności:

1. propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS),

5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.

W ocenie Sądu przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja, nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

W przedmiotowej sprawie organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla powyższej kompetencji organu.

Nie sposób również w przedstawianej funkcjonariuszowi propozycji dostrzec cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Podkreślić należy, że w myśl art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi zatem jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.

Nie sposób również uznać, by możliwym było oparcie uznania co do dopuszczalności skargi bezpośrednio na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stosowany jako dyrektywa interpretacyjna przepisów ustawowych, wobec niebudzących wątpliwości analizowanych przepisów, nie pozwala na ich rekonstrukcję umożliwiając zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania od propozycji pracy w ramach nowych struktur Krajowej Administracji Skarbowej. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284). Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania Artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche p-ko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację Artykułu 6 ust. 1 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że skoro złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter nie stanowi czynności bądź aktu, opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie jest również decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., to nie sposób przyjąć, że możliwym jest pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu odwołania wniesionego od propozycji pozbawionej charakteru decydującego o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18 i z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.