Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia postępowania dot. robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej powoływany jako "ZWINB" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. S., orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2022 r., zawieszającego postępowanie w sprawie robót budowalnych i orzekł w to miejsce o umorzeniu postępowania organu I instancji w części dotyczącej wydania ww. postanowienia.

Jak wyjaśnił ZWINB w uzasadnieniu, w toku postępowania prowadzonego przez powiatowy organ nadzoru budowalnego w sprawie robót budowalnych wykonanych w budynku przy ulicy [...] w D., podjęto postępowanie wyjaśniające w przedmiocie spadkobierców po zmarłym D. S., współwłaścicielu lokalu mieszkalnego wraz z J. S.. Po powzięciu informacji, iż J. S. (siostra zmarłego według oświadczenia dziedzicząca na podstawie testamentu) wystąpiła do sądu powszechnego z wnioskiem o nabycie spadku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: K.p.a.) zawiesił prowadzone postępowanie

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła J. S. wywodząc w szczególności, iż rozstrzygnięcie prawa nabycia spadku nie jest warunkiem koniecznym prowadzenia sprawy przez organ administracji.

Rozpatrując zażalenie ZWINB stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie zagadnienie rozstrzygnięcia przez sąd w sprawie nabycia spadku przez J. S. nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w powołanym przez organ I instancji jako podstawa zawieszenia postępowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyjaśnił też, iż z art. 30 § 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z powyższego przepisu wynika, iż organ zobowiązany jest do wezwania w toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłej strony i dopiero w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania, postępowanie to należy zawiesić. Wezwanie spadkobierców jest możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 Kodeksu cywilnego). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego). Dlatego też wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się w celu wykazania spadkobierców - przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia.

W ocenie ZWINB w rozpoznawanej sprawie, na podstawie złożonego oświadczenia, uznać należy, że spadkobiercą zmarłej strony jest J. S.. Tym samym wykazanie następstwa prawnego na podstawie orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest warunkiem prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ powiatowy. Przede wszystkim jednak organ powiatowy, rozważając zawieszenie przedmiotowego postępowania, powinien był ocenić czy nabycie ww. spadku przez J. S. może stanowić przeszkodę w dalszym postępowaniu. Oceniając ww. problem w ocenie organu odwoławczego należy wziąć pod uwagę, że skoro J. S. jest stroną postępowania jako współwłaścicielka budynku, to nabycie przez nią poprzez spadkobranie kolejnego udziału we współwłasności co do zasady nie stanowi przeszkody w kontynuowaniu postępowania.

Nadto w ocenie ZWINB, organ powiatowy zawiesił postępowanie, nie rozpoznając wyczerpująco stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia, wynikającego z wykonanych robót.

Pismem z [...] marca 2022 r., A. M. (dalej: inwestor lub Skarżąca), wystąpiła ze skargą na powyższe postanowienie wywodząc, iż zawieszenie postępowania do czasu ustanowienia spadkobierców po zmarłym D. S. było uzasadnione.

Jak wywiodła Skarżąca, celem postępowania o stwierdzenie nabycia spadku jest wydanie orzeczenia potwierdzającego następstwo prawne po zmarłym. Postanowienie sądu w tym przedmiocie będzie wykazywać uprawnienia wskazanych w nim osób do objęcia spadku po określonym zmarłym. Przytoczone okoliczności stanowią elementy stanu faktycznego niezbędne dla wydania postanowienia, a tym samym mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto jak oświadczyła inwestorka, z jej informacji wynika, że D. S. miał dzieci i żonę więc J. S. nie musi być jedynym spadkobiercą jak oświadcza.

W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sprawa podlegała jako dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej powoływana jako: P.p.s.a)

Zgodnie z art. 1 P.p.s.a oraz art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.,), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego i orzekające o umorzeniu postępowania organu I instancji jedynie w części dotyczącej wydania ww. postanowienia.

Wobec opisanej powyżej konstrukcji postanowienia organu odwoławczego, rozważenia w pierwszej kolejności wymaga weryfikacja jego dopuszczalności w oparciu o powołany przez ZWINB art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu: organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości.

Sąd ustalił, iż rozstrzygnięcia ZWINB podjętego po uchyleniu decyzji PINB nie sposób uznać za orzeczenie co do istoty sprawy. Nie ma ono bowiem charakteru kończącego postępowanie i rozstrzygającego o całości postępowania. Organ odwoławczy wskazuje na zasadność dalszego prowadzenia postępowania przez organ I instancji, zawarł przy tym wskazania co dalszego jego toku.

Jeśli chodzi natomiast o drugi wskazany w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wariant rozstrzygnięcia, do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego winno dochodzić wówczas, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie okazało się nietrafne, a samo postępowanie jest bezprzedmiotowe i nie powinno być kontynuowane. Jak wskazano w doktrynie, z redakcji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby wynikać, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję ma jednocześnie obowiązek umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Tymczasem postępowanie podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy zachodzą przewidziane w K.p.a. przesłanki do umorzenia (Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 326).

Skoro w niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że PINB obowiązany jest kontynuować dotychczasowe postępowanie, to nie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie ZWINB w dalszym ciągu istnieje konieczność ustalenia legalności wykonanych robót budowalnych, przy czym organ odwoławczy zwraca w szczególności uwagę na potrzebę zweryfikowania wyczerpującej weryfikacji stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia, wynikającego z wykonanych robót

Organ odwoławczy uchylając postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w S. z [...] stycznia 2022 r., ZWINB zaktualizował kompetencję PINB do powtórnego zajęcia się sprawą. W tym wypadku nie było miejsca na umorzenie postępowania prowadzonego przed PINB ani w całości, ani w części. (podobnie wyrok NSA z 20 maja 2020 r. sygn. akt. II OSK 3299/19).

W konsekwencji należy stwierdzić, iż organ powiatowy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu.

Przechodząc natomiast do oceny podstaw zawieszenia postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowalnego, nie ulega wątpliwości, iż w toku postępowania zostało ujawnione, iż współwłaściciel lokalu mieszkalnego zamieszkiwanego przez J. S. zmarł i nie zostały dotychczas ustalone na drodze sądowej ani przed notariuszem osoby dziedziczące. J. S. oświadczała w tym zakresie, iż jest jedynym spadkobiercą i wskazywała na wystąpienie ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego. Przyjęte przez organ odwoławczy ustalenia w tym zakresie wynikały wyłącznie z jej oświadczenia dotyczącego sporządzenia przez zmarłego testamentu oraz jego treści.

Jakkolwiek organ trafnie zauważył, iż w myśl art. 30 § 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, to jednak dotychczas poczynione ustalenia nie dają podstaw do przyjęcia, iż jedynym następcą prawnym zmarłego jest J. S.. Warto przy tym dostrzegać, iż rozważania organu odwoławczego odnosiły się wyłącznie do zasad dziedziczenia ustawowego w razie braku sporu co do praw osób dziedziczących. Tymczasem w badanej sprawie owo dziedziczenie miałoby następować na podstawie testamentu, przy czym z oświadczenia Skarżącej wynika, iż zmarły był żonaty i miał dzieci. Nie sposób stwierdzić na jakiej podstawie organ stwierdził, iż zapisy testamentowe nie są sporne, przy czym w zakresie dziedziczenia na podstawie testamentu należy też mieć na uwadze, iż niezależnie od treści samego testamentu, stosownie do art. 991 §1 Kodeksu cywilnego, zstępnym, małżonkowi oraz rodzicom spadkodawcy, którzy byliby powołani do spadku z ustawy, należą się, jeżeli uprawniony jest trwale niezdolny do pracy albo jeżeli zstępny uprawniony jest małoletni - dwie trzecie wartości udziału spadkowego, który by mu przypadał przy dziedziczeniu ustawowym, w innych zaś wypadkach - połowa wartości tego udziału (zachowek).

Warto też wskazać, iż orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą bowiem orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt. I OSK 1577/14; z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 458/15; z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2933/16).

Stąd rozważania organu odwoławczego co do możliwości kontynowania postępowania w oparciu o wyłącznie oświadczenie wnoszącej zażalenie J. S., bez jednoznacznego ustalenia osób dziedziczonych udział w prawie do lokalu po zmarłym D. S., jawi się jako wadliwe.

Oceniając wagę takiego naruszenia należy mieć też na względzie, iż brak udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego, dającą podstawy do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz uchylenia decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt b) P.p.s.a. Dotychczas zgromadzony w akrach sprawy materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego przyjęcia, iż lokal w którym zamieszkuje J. S. jest aktualnie przedmiotem jej wyłącznej własności i nie jest w dalszym ciągu w dalszym objęty współwłasnością z innymi osobami.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c) P.p.s.a. sąd uchylił postanowienie w całości O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a., a obejmują one uiszczony przez Skarżącą i wpis od skargi.

Orzeczenia cytowane powyżej sąd dostępne w Centralne Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.