I OSK 1158/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-02-12	
Data wpływu	2012-05-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 619/11	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362; art. 39 ust. 1 i 2, art. 14, art. 110 ust. 7 i 8; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 156 § 1 i 158 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art.188 i 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska, Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 619/11 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze uchyla zaskarżony wyrok w zakresie pkt I i oddala skargę	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 619/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Z. W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dniu [...] czerwca 2009 r., którą odmówiono Z. W. odstąpienia od żądania zwrotu odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 694/09, oddalił jego skargę, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1156/10, oddalił także skargę kasacyjną.

W dniu 21 stycznia 2010 r. Z. W. zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., twierdząc, że wójt nie jest organem właściwym do wydawania decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Kolegium rozpoznając wniosek decyzją z dnia 27 kwietnia 2011 r., odmówiło stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Według art. 110 ust. 8 tej ustawy upoważnienie, o którym mowa w ust. 7, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej. Natomiast w myśl art. 39 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiącego, że organem gminy upoważnionym do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium stwierdziło, że utrzymując w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy N. nie naruszyło przepisów prawa, gdyż był on właściwy do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie z zakresu pomocy społecznej. W świetle obowiązujących przepisów decyzja z zakresu pomocy społecznej może być bowiem wydana nie tylko przez wójta gminy, ale również przez inną upoważnioną przez niego osobę, nawet jeśli ta osoba nie jest kierownikiem ośrodka pomocy społecznej i nie posiada uprawnień wymaganych dla objęcia stanowiska kierownika (art. 110 ust. 1, 7, 8 i art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

Z. W. w dniu 9 maja 2011 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając sprawę jeszcze raz Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. Uzasadniając to rozstrzygniecie ponownie podniesiono, że Wójt Gminy N. był uprawniony do podpisania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca.

Z. W. wniósł na powyższą decyzję skargę, w której podniósł, że wójt nie ma prawa orzekać w zakresie spraw dotyczących pomocy społecznej. Artykuł 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej przekazuje bowiem kompetencje do orzekania w sprawach z zakresu pomocy społecznej kierownikowi ośrodka pomocy społecznej. Natomiast kontrola przeprowadzona przez WSA w Lublinie i NSA nie wyłącza obowiązku Kolegium przestrzegania prawa i orzekania zgodnie z jego przepisami.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wskazał, że trafnie podnosi skarżący, że ocena decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2009 r. dokonana w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie oznacza definitywnego wykluczenia badania jej w postępowaniu nieważnościowym. Dokonując analizy uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 marca 2010 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. Sąd doszedł do wniosku, że podnoszona przez skarżącego przesłanka nieważności wspomnianej decyzji, opierająca się na naruszeniu właściwości organu administracji publicznej, nie była przedmiotem badania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. To zaś oznacza, w myśl powołanej uchwały, możliwość oceny decyzji również w postępowaniu nieważnościowym.

W myśl art. 110 ust. 7 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wójt, (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, według którego przepis ten nakazuje dekoncentrację kompetencji na rzecz kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, należących do właściwości gminy. Z tego wynika również, że wójt dokonując dekoncentracji nie jest właściwym do prowadzenia postępowania z zakresu pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., I OSK 262/07, Lex Nr 500668; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., I OSK 383/07 Lex Nr 372671, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. I OSK 334/10 – Lex Polonica nr 2331093). Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że wydane przez niego decyzje w indywidualnych spraw z zakresu pomocy społecznej należy traktować jako dotknięte wadą nieważności unormowaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., to jest, jako wydane z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości (Izabela Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2009, s. 435).

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

– naruszenie prawa materialnego, tj. art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędna jego wykładnię, tj. stwierdzenie, że wójt dokonując dekoncentracji poprzez udzielenie upoważnienia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania z zakresu pomocy społecznej należącego do właściwości gminy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy". Powyższy przepis należy porównać z podobnymi przepisami zawartymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 268a k.p.a. "Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń". Stosownie do art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, "Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1); Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta (ust. 2)".

Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów o ile wójt na podstawie ustawy o samorządzie gminnym i na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego może upoważniać podległych sobie pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach należących do właściwości gminy, to w wypadku ustawy o pomocy społecznej, jest zobligowany (ma obowiązek) do udzielenia takiego upoważnienia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej. Tylko takie wnioski można wyciągnąć z gramatycznej wykładni tych przepisów. Z przepisu art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nie wynika wprost, że wójt udzielając takiego upoważnienia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej traci umocowanie do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu ustawy o pomocy społecznej.

Kolegium stoi na stanowisku, że mimo udzielenia upoważnienia wójt dalej jest władny do wydawania decyzji w tych sprawach, w szczególności w sytuacjach, nieobecności kierownika ośrodka pomocy społecznej (urlop, zwolnienie lekarskie), czy wakatu na tym stanowisku do czasu powołania nowego kierownika, w wypadku, gdy nie ma innej osoby upoważnionej do wydawania tych decyzji. Inne stanowisko w tej kwestii powodowałoby zbędne i niepotrzebne opóźnienia w wydawaniu decyzji w sprawach pomocy społecznej, gdzie często o skuteczności pomocy decyduje szybkość wydania decyzji, na podstawie której jest ona udzielana.

Kolegium zwróciło uwagę, że B. Ś. w dacie wydawania przez Wójta Gminy N. decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze, której stwierdzenia nieważności domaga się strona przeciwna, była osobą pełniącą obowiązki Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., której kompetencje do zajmowania tego stanowiska strona przeciwna podważała. Dopiero później została powołana na stanowisko Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Odnosząc się do kwestii badania nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2009 r. rozpatrywanej przez dwie instancje sądowoadministracyjne, tj. przez skład orzekający WSA w Lublinie i NSA w Warszawie, to o ile Kolegium podziela stanowisko Sądu, że nie został tu naruszony art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to trudno zgodzić się ze stanowiskiem, że składy te nie badały z urzędu kwestii właściwości organu pierwszej instancji, którą to kwestię winny były z urzędu badać i która to kwestia jest widoczna na pierwszy rzut oka (pieczątka na decyzji organu), tj. nie wymaga specjalnych zabiegów, aby ją zauważyć i przeszły nad tą kwestią do porządku dziennego.

Reasumując powyższe rozważania Kolegium stwierdziło, iż przepis art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nie jest przepisem precyzyjnym w kwestii pozbawienia uprawnień wójta (burmistrza, prezydenta miasta), do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu ustawy o pomocy społecznej, dlatego nie można w oparciu o ten przepis stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym bardziej twierdzić, jak to uczynił Sąd, że przepisy o właściwości zostały tu naruszone w sposób rażący, gdyż zdaniem Kolegium nie było w niniejszej sprawie naruszenia przepisów o właściwości organów, tj. Wójt Gminy N. był uprawniony do wydania rozpatrywanej decyzji z dnia 29 czerwca 2009 r.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. W. wniósł o jej odrzucenie jako posiadającej nieusuwalne braki odnoszące się do wymagań z art. 176 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach podniesionego zarzutu naruszenia przepisu art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za zasadny.

Przepis ten zawiera upoważnienie dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do udzielenia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy.

Przepisu tego nie podobna wykładać tylko przy użyciu wykładni gramatycznej, lecz należy uwzględnić wykładnię systemową.

Zasadnie skarga kasacyjna powołuje się na przepisy art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w myśl którego (ust. 1) decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta (ust. 2).

Należy także uwzględnić treść art. 14 ustawy o pomocy społecznej, który odsyła w sprawach nieuregulowanych w ustawie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie to oznacza, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być odpowiednio zastosowany przepis art. 268a k.p.a., uprawniający organ administracji publicznej do pisemnego upoważnienia pracowników kierowanej jednostki, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Przepis art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nie może być więc rozumiany i stosowany tak jak ujęto to w zaskarżonym wyroku, że obowiązek dekoncentracji zawarty w tym przepisie eliminuje piastuna organu od wykonywania obowiązków przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. Należy zważyć, że w myśl art. 110 ust. 3 ośrodek pomocy społecznej, wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej kieruje się ustaleniami wójta.

Wójt jako piastun organu może na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej udzielać innej osobie upoważnienia do wydawania decyzji (art. 110 ust. 8).

Taka wykładnia jak przyjęto w zaskarżonym wyroku oraz w wyrokach NSA, na które się w nim powołano, nie uwzględnia, że nieobsadzenie stanowiska, bądź okresowa niemożność wykonywania obowiązków przez powołanego kierownika paraliżowałaby działalność organu, bądź powodowałaby, że decyzje wydane przez piastuna organu w istotnych dla obywateli sprawach byłyby nieważne.

W niniejszej sprawie należało nadto uwzględnić, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. funkcjonowała tylko osoba pełniąca obowiązki kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, co wynika w sposób oczywisty z akt sprawy. Tym bardziej nie można kwestionować kompetencji Wójta Gminy N. do wydania decyzji w przedmiocie żądania zwrotu odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Jako zasadne w kontekście postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że kwestia legalności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2009 r. została prawomocnie przesądzona wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 694/09, od którego została oddalona skarga kasacyjna wyrokiem NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1156/10.

Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 Sąd pierwszej instancji wyciągnął z niej błędne wnioski.

W uchwale tej stwierdzono, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej, czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18).

W uzasadnieniu uchwały NSA zwrócił uwagę na konieczność wstępnego zbadania przez organ nadzoru, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku po to, aby stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.).

Analiza uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 marca 2010 r. II SA/Lu 694/09 wskazuje: po pierwsze, iż Sąd ten stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji (tj. Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2009 r.) nie naruszają obowiązujących przepisów, po drugie Sąd ten stwierdził nadto, że organ nie przekroczył granic uznania, przeprowadził prawidłowo i starannie postępowanie wyjaśniające, a stanowisko przekonywująco uzasadnił.

Powyższe fragmenty uzasadnienia wyroku z dnia 4 marca 2010 r. składające się na ocenę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji jak i prowadzonego postępowania wskazują, iż sądy administracyjne obu instancji w swych orzeczeniach potwierdziły legalność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2009 r., także w aspekcie właściwości organu do jej wydania.

Nie można byłoby uznać, co uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku II SA/Lu 694/09, za prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego gdyby stało się to udziałem organu niewłaściwego w sprawie.

Z powyższych względów uznając skargę kasacyjną za zasadną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.