II SA/Lu 1156/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-04-20	
Data wpływu	2016-11-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bogusław Wiśniewski
Grażyna Pawlos-Janusz
Jerzy Dudek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 930; art. 88 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 3; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 575; art. 240 ust. 1; Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1518; art. 24 ust. 2; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 61 par. 1 i 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie NSA Grażyna Pawlos-Janusz, WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2016 r. nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki uchyla zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 6, art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5, art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 913 ze zm.) w związku z art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania J. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie przyznania pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki na okres od [...] r. w kwocie [...]zł miesięcznie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 240 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym, do pomocy dla osób usamodzielnianych, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opuściły rodzinę zastępczą albo placówkę opiekuńczo- wychowawczą, albo pobierają pomoc przyznaną im na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ podkreślił, że w związku z tym, iż powołana ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., a odwołujący został umieszczony w rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] czerwca 1998 r. , sygn. akt VR Nsm [...], w której przebywał przez okres powyżej jednego roku, jego wniosek o przyznanie pomocy na kontynuowanie nauki został rozpoznany na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Organ podkreślił, że odwołujący się, urodzony w dniu [...] lipca 1991 r., ma uprawnienie do pobierania pomocy na kontynuowanie nauki do [...] lipca 2016 r., co pozostaje poza sporem. Spór dotyczy natomiast okoliczności, od kiedy ta pomoc mu przysługuje.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Zdaniem organu, z akt sprawy wynika, że odwołujący podjął naukę od dnia [...] marca 2016 r. w P. S. C. N. i B. "Ż." w L. na kierunku - florysta. Jego plan usamodzielniania nie przewidywał tej nauki, natomiast zakładał studia na [...]. Faktycznie odwołujący studiował na [...] w L. i na jego podanie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dziekan Wydziału B. i B. [...] w L. wyraził zgodę na powtórzenie piątego semestru studiów - kierunek biologia w roku akademickim [...]. Starania o przywrócenie na studia odwołujący podjął, kiedy był już uczniem Policealnej Szkoły.

Organ podkreślił, że odwołujący pismem z dnia [...] marca 2016 r. przedłożył zaświadczenie Policealnej Szkoły z [...] marca 2016 r. P. wpłynęło do organu [...] kwietnia 2016 r. i zostało uznane przez organ jako wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. W tym stanie faktycznym wniosek ten wszczął postępowanie w niniejszej sprawie i uprawnia odwołującego na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy, do przyznania świadczenia z pomocy społecznej od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, tj. od kwietnia 2016 r.

Skargę na powołaną na wstępie decyzję wniósł J. T., zarzucając błędną ocenę stanu faktycznego sprawy i żądając zmiany zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego; ewentualnie uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy błędnie przyjęły, że nie kontynuuje nauki, a ponadto nieprawidłowo przyznały mu pomoc pieniężną dopiero od kwietnia 2016 r., zamiast – jak należało – od marca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że – wbrew stanowisku skarżącego - nie kwestionował, iż skarżący kontynuuje naukę, dlatego też uznał uprawnienie skarżącego do pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki.

Odnośnie do zarzutu błędnego określenia daty początkowej przyznania świadczenia, kolegium podniosło, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy pieniężnej został złożony za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego w dniu [...] marca 2016 r., a do organu wpłynął w dniu [...] kwietnia 2016 r. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwionych w formie decyzji, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnego. Biorąc pod uwagę brzmienie art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, kolegium stwierdziło, że pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki jest świadczeniem przyznawanym na wniosek osoby zainteresowanej, przy czym, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Z kolei, jak wskazało kolegium, w świetle art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się od miesiąca, w którym złożono wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przepisie tym jest mowa o "złożonym wniosku" a nie "wniosku nadanym w placówce pocztowej operatora publicznego". Skoro wniosek skarżącego o udzielenie pomocy na kontynuowanie nauki wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2016 r., to wnioskowane świadczenie należało przyznać skarżącemu od tego miesiąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja przyznająca skarżącemu pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki na okres od dnia [...] r. w kwocie [...]zł miesięcznie.

Organy prawidłowo rozpoznały wniosek skarżącego w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, stosowane, w myśl art. 240 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, do pomocy dla osób usamodzielnianych, które opuściły rodzinę zastępczą przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a zatem przed dniem 1 stycznia 2012 r.

Niewątpliwie skarżący spełnia przesłanki otrzymania wnioskowanego świadczenia, co zasadnie przyjęły organy obu instancji. Został on bowiem umieszczony w rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] czerwca 1998 r., sygn. akt VR Nsm [...], w której przebywał przez okres powyżej 1 roku, a ponadto kontynuuje on naukę w P. S. C. N. i B. "Ż." w L..

Żaden z organów nie kwestionował ostatniej z powołanych okoliczności, tj. okoliczności kontunuowania przez skarżącego nauki, stąd zarzuty skargi w tym zakresie są całkowicie chybione.

Należy jednak podzielić zawarty w skardze zarzut nieprawidłowego ustalenia przez organy początkowej daty, od której skarżącemu przysługuje przyznana pomoc. Według organów – pomoc ta przysługuje od kwietnia 2016 r., gdyż w tym miesiącu do organu wpłynął wniosek skarżącego o jej przyznanie. Natomiast – zdaniem skarżącego, pomoc powinna była zostać mu przyznana od marca 2016 r., kiedy to nadał wniosek w urzędzie pocztowym (data stempla pocztowego – 31 marca 2016 r.).

Źródłem powstałego sporu jest brzmienie zdania pierwszego art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w oparciu o który orzekały organy w niniejszej sprawie. W myśl tego przepisu, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją.

Uznanie przez ustawodawcę za początkowy termin przyznania i wypłacenia świadczenia daty "złożenia wniosku" wymaga dokonania wykładni tego pojęcia, tym bardziej, że nie znajduje ono odpowiednika w żadnej z pozostałych ustaw z zakresu pomocy społecznej.

W ocenie organu odwoławczego, skoro w art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest mowa o "złożonym wniosku" a nie "wniosku nadanym w placówce pocztowej operatora publicznego", to wnioskowane świadczenie należy przyznawać, począwszy od tego miesiąca, w którym wniosek wraz z dokumentacją wpłynął do organu (organ wniosek faktycznie otrzymał). Takie stanowisko zostało wyrażone również w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1918/16.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę tego poglądu nie podziela.

Przede wszystkim należy zauważyć, że jeżeli wykładnia językowa przepisu prawa nie prowadzi do jednoznacznego rezultatu, w grę wchodzi zastosowanie pozostałych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej, która polega na interpretacji określonej normy prawnej z punktu widzenia innych norm systemu prawa, bądź określonej gałęzi tego systemu.

Zatem, wykładni systemowej art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej należy dokonywać z uwzględnieniem innych przepisów składających się na system pomocy społecznej, dotyczących zwłaszcza sposobu liczenia okresów przyznawania i wypłacania świadczeń.

Jednym z takich przepisów jest art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Należy zauważyć, że w tym przepisie ustawodawca wyraźnie wskazał, że świadczenie rodzinne przysługuje od miesiąca, w którym wniosek został organowi doręczony (wpłynął do organu). Innymi słowy, skoro zamiarem ustawodawcy było powiązanie początkowego okresu przyznania świadczenia z datą otrzymania wniosku przez organ, to zostało to w powołanym przepisie wyraźnie unormowane. Tymczasem w art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej użyto formuły "złożenie wniosku", a nie "wpłynięcie wniosku do organu".

Powyższa okoliczność stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną, wskazującą na brak podstaw do utożsamiania daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej z datą wpłynięcia tego wniosku do organu pomocy społecznej.

Chybiona jest przy tym argumentacja organu drugiej instancji, że ustalając, okres, od którego przysługuje świadczenie pieniężne na kontynuowanie nauki, należy kierować się treścią art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Nie ma bowiem żadnych podstaw, by utożsamiać datę wszczęcia postępowania administracyjnego z datą, od której liczy się okres przyznania i wypłacania świadczenia z pomocy społecznej. Postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] kwietnia 2016 r., kiedy to do organu wpłynął wniosek skarżącego. Data ta nie jest jednak miarodajna w kwestii ustalenia okresu, na jaki objęte wnioskiem świadczenie zostanie przyznane.

Początek tego okresu należy liczyć od miesiąca marca 2016 r., gdyż to w ostatnim dniu tego miesiąca skarżący nadał wniosek w urzędzie pocztowym. Tym samym "złożenie wniosku" należy utożsamiać z "nadaniem wniosku w urzędzie pocztowym operatora publicznego".

Przemawia za tym przede wszystkim wzgląd na konstytucyjną zasadę równości jednostek w państwie. Skoro bowiem ustawodawca umożliwia skuteczne doręczanie organom pism, w tym wniosków, zarówno osobiście w siedzibie organu, jak też za pośrednictwem poczty, to nie ma podstaw, by przyjmować, że skarżący, który składa wniosek, nadając go na poczcie w dniu 31 marca 2016 r., znajduje się w położeniu niekorzystnym w stosunku do podmiotu, który składa wniosek w tym samym dniu, ale nie przez pocztę, ale osobiście w siedzibie organu.

Ponadto, skoro treść art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej budzi wątpliwości interpretacyjne, których nie sposób wyjaśnić przy pomocy wykładni językowej, zastosowanie znajduje ogólna dyrektywa interpretacyjna – in dubio pro libertate, zgodnie z którą, w razie wystąpienia w danej sprawie wątpliwości co do treści przepisu prawa, organ administracji jest obowiązany poszukiwać interpretacji chroniących w jak najszerszym zakresie wolności i prawa jednostki. Innymi słowy, uprawnień organu administracji nie można interpretować w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygnąć na niekorzyść obywatela. Przeciwnie, wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, gdyż tylko takie postępowanie budzi zaufanie obywateli do organów państwa.

Tymczasem, w niniejszej sprawie, organy – wbrew cytowanej zasadzie – dokonały niekorzystnej dla skarżącego wykładni normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że organ odwoławczy naruszył dyspozycję art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w konsekwencji czego zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Sąd nie rozstrzygał w przedmiocie zawartego w skardze żądania zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, gdyż skarżący żadnych kosztów postępowania nie poniósł.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni dokonaną przez sąd wykładnię art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.