II SA/Gl 739/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-17	
Data wpływu	2024-06-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Agnieszka Kręcisz-Sarna
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Rafał Wolnik /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1283; art. 98a, art. 104 ust. 4, art. 106 ust. 5; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. K. (K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr SKO.PS/41.5/105/2024/2715 w przedmiocie nadpłaconych przez gminę opłat za świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 4 stycznia 2024 r. nr [...].	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 4 stycznia 2024 r., wydaną po ponownym przeprowadzeniu postępowania, ustalił obecnie skarżącemu P. K. (K.) należności do zwrotu z tytułu nadpłaconych przez gminę opłat za świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych dla osób z [...] w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 grudnia 2022 r. i od 1 do 17 kwietnia 2023 r. w łącznej wysokości 66.141,47 złotych. Jednocześnie organ orzekł, że należności te należy wpłacić na konto MOPS w S. w terminie do 29 lutego 2024 r.

Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 98a w zw. z art. 104 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1283), zwanej dalej u.p.s.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że we wskazanym w jej rozstrzygnięciu okresie ustalono skarżącemu odpłatność za specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z [...] w łącznej wysokości 1.153,19 zł. Z odpłatności za okresy od 1 marca do 31 maja 2020 r., od 1 maja do 31 października 2021 r. oraz od 1 do 17 kwietnia 2023 r. skarżący był całkowicie zwolniony. Z kolei w okresach od 1 czerwca do 31 grudnia 2020 r., od 1 stycznia do 30 kwietnia 2021 r., od 1 listopada do 31 grudnia 2021 r. oraz od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. przyznane usługi były bezpłatne. Po ponownym ustaleniu sytuacji dochodowej skarżącego zmieniono decyzje przyznające specjalistyczne usługi opiekuńcze w powyższych okresach i ustalono odpłatność w łącznej wysokości 66.141,47 zł, co wynika z 7 ostatecznych decyzji zmieniających z dnia 29 maja 2023 r., wydanych przez organ I instancji w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s.

Dalej organ wskazał, że w związku z niewywiązaniem się przez skarżącego z dokonania wpłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze zgodnie z decyzjami z dnia 29 maja 2023 r., zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości należności do zwrotu, przy czym należność ta powstała z uwagi na podanie przez skarżącego nieprawdziwych informacji dotyczących sytuacji dochodowej. Organ szczegółowo przedstawił też kwoty należności za poszczególne miesiące.

Powołując się na treść art. 104 ust. 4 u.p.s. organ I instancji stwierdził, że nie znaleziono szczególnie uzasadnionej okoliczności do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Potwierdził, że podstawą wydania decyzji jest przepis art. 98a u.p.s., oraz że zaistniały przesłanki do jego zastosowania. Następnie organ odwoławczy powtórzył tę część rozważań organu I instancji, która dotyczyła okresów i wysokości odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze, a także wskazał na decyzje z dnia 29 maja 2023 r., na podstawie których zmieniono pierwotne decyzje przyznające te usługi.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem i zasługuje na utrzymanie w mocy. W przypadku skarżącego zachodzą przesłanki określone w art. 98a u.p.s. i organ I instancji zobligowany był do wydania przedmiotowej decyzji. Nadto organ I instancji zaznaczył, że w przypadku skarżącego nie znaleziono szczególnie uzasadnionej okoliczności do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie. Organ odwoławczy nie znalazł zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem jako wydana zgodnie z przepisami prawa zasługuje ona na utrzymanie w mocy.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:

1. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegający na ustaleniu, że sytuacja dochodowa i osobista skarżącego jest odmienna od przedstawianej organowi oraz nieprawdziwym ustaleniu, że skarżący udzielił jakichkolwiek nieprawdziwym informacji organowi, podczas gdy jego sytuacja uzasadniała przyznanie nieodpłatnych świadczeń, z których korzystał; nie przeprowadzono rzetelnych badań, które mogłyby potwierdzić rzeczywistość sytuacji finansowej skarżącego;

2. Rażące naruszenie prawa materialnego, a to w szczególności art. 98a u.p.s. polegające na jego zastosowaniu, podczas gdy skarżący nigdy nie udzielił organowi nieprawidłowych informacji co do swojej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej, która była i jest na tyle zła, że uzasadnia prawo do świadczeń. Organ nie wziął pod uwagę sytuacji osobistej skarżącego oraz nie przedstawił wystarczających dowodów na uzasadnienie żądania zwrotu należności;

3. Rażące naruszenia prawa materialnego, a to w szczególności art. 104 ust.4 u.p.s. polegające na braku zastosowania tego przepisu, podczas gdy sytuacja osobista skarżącego w pełni to uzasadnia;

4. Rażące naruszenie prawa procesowego polegające na wybiórczym i niepełnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie dotyczącym sytuacji osobistej, majątkowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego, co ma podstawowy wpływ na treść orzeczenia wydanego w sprawie. Zaskarżona decyzja nakłada na skarżącego zupełnie abstrakcyjny obowiązek zapłaty, bez jakiejkolwiek realnej możliwości jego spełnienia. Nie dokonano indywidualizacji oceny specyficznej sytuacji skarżącego i nie zostały uwzględnione szczególne okoliczności, które mogłyby być istotne dla tej sytuacji.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W szczególności przedstawił swoją trudną sytuację zdrowotną powołując się przy tym na dokumentację medyczną, w tym na opinie biegłych wydane w stosunku do jego osoby. Wskazał, że wszyscy specjaliści uznali w swoich opiniach że jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Dodał, że zamieszkuje samodzielnie i nie ma nikogo do pomocy. Opiekuje się i udziela pomocy swojej schorowanej matce, która zamieszkuje w tym samym bloku i wymaga codziennej opieki oraz wsparcia. Przedstawił też swoją sytuację materialną, z której wynika, że nie jest w stanie ponosić comiesięcznych kosztów utrzymania. Skarżący oświadczył ponadto, że nigdy nie udzielił nieprawdziwych informacji. Jego sytuacja była i jest na tyle wyjątkowa i specyficzna, że nie tylko był uprawniony do świadczeń, ale tym bardziej zupełnie nieuzasadnione jest domaganie się ich zwrotu. Nigdy nie zarobił tyle ile teraz MOPS chce od niego wyegzekwować. Kwota jest astronomiczna i zupełnie abstrakcyjna - nie ma możliwości jej spłaty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Należy przypomnieć na wstępie, co znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, że postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia, co dotyczy również postępowania w przedmiocie jego zwrotu, jest postępowaniem odrębnym od postępowania toczącego się w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. Postępowania te bowiem wymagają od organu odrębnych ustaleń: w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. - pozwalających zmienić decyzję w przedmiocie świadczeń, a w postępowaniu w oparciu o art. 98 i art. 98a w zw. art. 104 ust. 4 u.p.s. - ustalenie czy świadczenie zostało pobranie nienależnie i czy podlega zwrotowi.

W niniejszej sprawie kwestia zmiany decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., na mocy których skarżący nabył prawo do przedmiotowych świadczeń, została rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami organu I instancji z dnia 29 maja 2023 r. Decyzje te nie są przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, a ich ewentualne wzruszenie mogłoby nastąpić obecnie jedynie w trybie nadzwyczajnym.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podkreślenia wymaga, że z art. 98a u.p.s. wynika, iż w postępowaniu o zwrot opłat poniesionych na świadczenia, art. 104 u.p.s. stosuje się odpowiednio, a zatem również ust. 4 tego artykułu. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ powinno obejmować nie tylko kwestie związane z ustaleniem, że należy się zwrot tych opłat i wyliczenia ich wysokości, ale także ustalenie, czy należny zwrot stanowiłby dla skarżącego nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. W tym celu, organ powinien dokonać analizy sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego oraz przy braku wniosku pracownika socjalnego, pouczyć go o prawie złożenia wniosku o odstąpienie przez organ od żądania zwrotu opłat, o umorzenie kwoty tych opłat, w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności albo o rozłożenie należności na raty. Z kolei decyzja w przedmiocie zwrotu opłat powinna zawierać - w razie złożenia wniosku przez uprawniony podmiot w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. - także rozstrzygnięcie co do tego wniosku (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 2000/23). Tymczasem w niniejszej sprawie żaden z organów nie zrealizował tego obowiązku, ograniczając się do lakonicznego i niepopartego jakimikolwiek argumentami stwierdzenia, że "nie znaleziono szczególnie uzasadnionej okoliczności do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie", co stanowi o naruszeniu art. 98a w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Już samo to uchybienie stanowiło dostateczną podstawę do uchylenia kontrolowanych decyzji.

Kolejnym uchybieniem organów jest okoliczność, że nie ustaliły one stanu faktycznego w sposób wystarczający do wydania prawidłowej decyzji, czym w sposób istotny naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Mianowicie w aktach administracyjnych brak jest decyzji wydanych przez organ I instancji, na mocy których skarżącemu pierwotnie przyznano przedmiotowe świadczenia. Chodzi o 11 decyzji wydanych w okresie od lutego 2020 r. do czerwca 2022 r., które następnie zostały uchylone decyzjami z dnia 29 maja 2023 r. Jest to brak istotny, gdyż nie sposób ustalić czy w decyzjach tych pouczono skarżącego, zgodnie z art. 109 u.p.s., o obowiązku informowania organu pomocowego, który przyznał świadczenia, o każdej zmianie jego sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej. Przyjmuje się, że skoro ustawa o pomocy społecznej w przypadku zwrotu świadczeń posługuje się pojęciem świadczenia nienależnie pobranego, a nie świadczenia nienależnego, to organ I instancji dokonując wykładni określenia "nienależnie pobrane świadczenie" winien uwzględnić, czy osobie pobierającej takie świadczenie można przypisać określone cechy dotyczące stanu jej świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Aby zatem przypisać skarżącemu, że pobrał nienależne świadczenie (tu: otrzymał usługi bezpłatnie lub za niższą cenę, mimo obowiązku zapłaty), najpierw organy powinny wykazać, że miał on świadomość co do zaistnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie świadczenia i pomimo tego nie poinformował o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej (por: wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1036/23). Ocena świadomego działania strony wymaga stwierdzenia przez organ, czy stronie były znane odpowiednie przepisy prawa, a więc wymaga stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość, że była ona skutecznie powiadomiona przez organ pomocowy o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Przy czym pouczenie spełnia wymóg prawidłowego tylko wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła odnieść jego treść do swojej sytuacji.

Przepis art. 109 u.p.s. nakłada na beneficjentów pomocy społecznej obowiązek składania informacji o zmianie sytuacji, która miała wpływ na przyznanie świadczenia. Beneficjent powinien informować organ o każdej zmianie w swej sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która jest związana z podstawą do przyznania świadczeń. W doktrynie podkreśla się, że o obowiązku tym strona winna zostać pouczona w decyzji przyznającej świadczenia z pomocy społecznej. Nie można bowiem z art. 109 u.p.s. wywodzić założenia, że świadczeniobiorca powinien znać treść zawartego w nim obowiązku przez samo korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej. Także w przypadku art. 98a u.p.s. zwrotu świadczeń można domagać się, jeżeli strona została prawidłowo pouczona o obowiązku wynikającym z art. 109 u.p.s. Konieczne zatem jest umieszczenie takiego pouczenia w decyzjach ustalających odpłatność za świadczenie (por: Iwona Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, WKP 2023, str. 524 i n.; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 736/23).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że organy, nawet jeżeli były uprawnione do żądania zwrotu opłat za świadczenia, to jednak pod warunkiem, że skarżący został prawidłowo pouczony o treści art. 109 u.p.s., i wynikającym z niego obowiązku, już w decyzjach przyznających mu przedmiotowe świadczenia. Innymi słowy skarżący otrzymując decyzje przyznające mu świadczenia musiał mieć świadomość istnienia obowiązku określonego w art. 109 u.p.s., aby organ mógł domagać się od niego zwrotu spornych opłat.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że obowiązek zwrotu świadczenia obciążać może tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy.

Ponieważ, jak już wspomniano, w aktach administracyjnych brak jest pierwotnych decyzji przyznających skarżącemu przedmiotowe świadczenia, to nie ma możliwości dokonania oceny, czy skarżący został prawidłowo pouczony w tym zakresie i miał świadomość ciążącego na nim obowiązku, co również musiało skutkować uchyleniem kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji.

Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Sprowadza się ono bowiem do przytoczenia podstaw prawnych oraz opisu stanu faktycznego. Część zważeniowa stanowi natomiast powtórzenie ustaleń opisanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera natomiast odniesienia do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, jak i własnych ustaleń oraz wniosków. Nie można za takie uznać krótkiego stwierdzenia o poprawności merytorycznej decyzji organu I instancji oraz dwóch innych, dość ogólnych zdań sprowadzających się do stwierdzenia, że "w przypadku strony zachodzą przesłanki określone w art. 98a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i organ I instancji zobligowany był do wydania przedmiotowej decyzji", jak również, że "w przypadku strony nie znaleziono szczególnie uzasadnionej okoliczności do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie (...)".

Tego rodzaju wada uzasadnienia uniemożliwia też ocenę zaskarżonej decyzji pod kątem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. Przypomnieć należy, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji, podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Wniesienie odwołania powoduje więc, w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy uczynił zadość tym wymogom.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustali obecną sytuację życiową i materialną skarżącego, w tym wynikającą z zapadłego już po wydaniu zaskarżonej decyzji wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...], w sprawie odwołania skarżącego od decyzji ZUS Oddział w S. z dnia 18 października 2021 r., Nr [...] (kopię tego wyroku pełnomocnik skarżącego złożył na rozprawie). Ponadto organ I instancji uzupełni materiał dowodowy o pierwotne decyzje przyznające przedmiotowe świadczenia i oceni zawarte w nich pouczenia przez pryzmat skutków wynikających z powyższych rozważań. Organ I instancji, a w przypadku ewentualnego postępowania odwoławczego również organ odwoławczy, oceni też i rozważy wszystkie okoliczności sprawy, czemu da wyraz w szczegółowo sporządzonym uzasadnieniu i to nie tyle w zakresie obszernego przywołania podstaw prawnych, co w rozważeniu wszystkich argumentów skarżącego i aspektów sprawy, w tym także w kontekście przesłanek z art. 104 ust. 4 u.p.s.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl