II SA/Po 929/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-02-26	
Data wpływu	2012-10-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Jakub Zieliński /przewodniczący/
Maria Kwiecińska
Tomasz Świstak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 2 pkt 7, art. 38 ust 1 pkt 1 i 2, ust. 2,; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 par. 2 pkt 6, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1998 nr 21 poz 94; art. 52 par. 2;  Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 97 poz 674; art. 20; Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. G. na zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora; oddala skargę	
Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2012 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w S. i Szkoły Podstawowej w B. w filę Szkoły Podstawowej [...] w P. w Zespole Szkół w P. oraz określenia struktury organizacyjnej tych szkół.

Uchwałą z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Rada Gminy P. przekształciła z dniem 1 września 2012 r. Szkołę Podstawową w S. w szkołę filialną o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I - VI organizacyjnie podporządkowaną Szkole Podstawowej [...] w Zespole Szkół w P.

W związku z powyższym Wójt Gminy P. pismem z dnia [...] maja 2012 r., powołując się na art. 42 Kodeksu pracy wypowiedział D. G. – Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w S. – warunki pracy i płacy poprzez ich zmianę od dnia 1 września 2012 r. w ten sposób, iż powierzenie stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. nastąpi do dnia 31 sierpnia 2012 r., a przysługujący dodatek funkcyjny wypłacany będzie do dnia 31 sierpnia 2012 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. D. G. wezwała Wójta Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wycofanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy z dnia [...] maja 2012 r. z uwagi na braki formalno-prawne tego wypowiedzenia (brak formy zarządzenia) oraz wskazanie błędnej podstawy prawnej.

W dniu [...] lipca 2012 r. Wójt Gminy P. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania D. G. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w S.

Jako podstawę prawną zarządzenia organ podał przepis art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W § 1 pkt 1 zarządzenia Wójt wskazał, iż w związku z przekształceniem Szkoły Podstawowej w S. w filię Szkoły Podstawowej [...] w P. w Zespole Szkół w P., odwołuje z dniem 31 sierpnia 2012 r. D. G. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. Natomiast w § 1 pkt 2 zarządzenia organ oświadczył, iż cofa swoje oświadczenie woli z dnia [...] maja 2012 r. o wypowiedzeniu warunków pracy i płacy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. D. G. wezwała, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wójta Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wobec stwierdzenia braków formalno-prawnych zarządzenia, tj. braku jego uzasadnienia oraz wskazania niedostatecznej podstawy prawnej. W piśmie podniosła nadto, iż wskazane zarządzenie w sposób istotny narusza jej interes prawny poprzez wywołanie skutku w postaci przyszłego obniżenia wynagrodzenia oraz możliwości nadszarpnięcie jej prestiżu zawodowego wobec nie sprecyzowania przyczyn odwołania w trybie art. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Wobec braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa D. G. pismem z dnia 1 października 2012 r. wniosła skargę na powyższe zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumenty i zarzuty wyrażone w swoim piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. akcentując brak uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia.

Zdaniem skarżącej wskazana w zarządzeniu podstawa prawna do odwołania z funkcji dyrektora szkoły w trakcie trwania roku szkolnego jest instytucją wyjątkową, nadzwyczajną, a możliwość jej zastosowania winna wynikać z zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności, które zazwyczaj są tożsame z tymi wskazanymi w art. 52 kodeksu pracy (rozwiązanie stosunku pracy z winy pracownika). Brak uzasadnienia zarządzenia może prowadzić do wyciągnięcia wniosków przez osoby postronne, iż przyczyną odwołania skarżącej z funkcji dyrektora było ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracownika, popełnienie przestępstwa względnie zawiniona utrata uprawnień, co nie miało faktycznie miejsca. Niewyartykułowanie rzeczywistych przyczyn odwołania w zarządzeniu Wójta Gminy P. rzuca cień podejrzeń na skarżącą i może spowodować nadszarpnięcie jej prestiżu zawodowego, a w konsekwencji spowodować obniżenie szans na znalezienie (w przypadku zaistnienia takiej potrzeby) nowej pracy w szkolnictwie.

Brak sporządzenia uzasadnienia aktu administracyjnego, jakim jest przedmiotowe zarządzenie o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora szkoły, pozbawia jej nie tylko możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu, ale także i możliwości dokonania oceny, co do prawidłowości podjętego aktu przez organ nadzoru oraz kontroli jego legalności przez sąd administracyjny.

Skarżąca zaznaczyła, iż złożenie skargi podyktowane jest dążeniem do uzyskania pełni praw jakie wiążą się z prawidłowo przeprowadzoną procedurą odwołania z pełnionego stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. (co może mieć znaczenie w toczącym się postępowaniu przed Sądem Pracy w K.) oraz ma na celu wykluczenie jakichkolwiek wątpliwości, co do przyczyn odwołania z pełnionej funkcji.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy P. wyjaśnił, iż skarżąca do 31 sierpnia 2012 r. zatrudniona była w Szkole Podstawowej w S. na stanowisku dyrektora. W związku z podjętymi przez Radę Gminy w P. uchwałami koniecznym stało się odwołanie skarżącej z pełnionego stanowiska z dniem 31 sierpnia 2012 r. Podstawę prawną do podjęcia zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przed wydaniem zarządzenia skarżony organ wystąpił do Kuratora Oświaty w P., który nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie. Wbrew zarzutom skarżącej w zaskarżonym zarządzeniu w sposób pełny i jednoznaczny wskazano podstawę prawną oraz przyczyny odwołania z funkcji dyrektora szkoły w związku z przekształceniem Szkoły Podstawowej w S. Żadne inne przyczyny nie legły u podstaw wydania zaskarżonego zarządzenia.

Zdaniem organu oczywistość i jasność zapisów zawartych w zaskarżonym zarządzeniu czyniły bezprzedmiotowym jego dalsze uzasadnianie, tym bardziej, że skarżąca od kilku miesięcy jako dyrektor przekształcanej szkoły brała udział w procedurze poprzedzającej przekształcenie placówki.

W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2012 r. skarżąca podniosła, iż nie neguje, że Wójt Gminy P. miał formalne podstawy do odwołania jej z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej w S., jednakże nie wykonał tego we właściwym trybie i w sposób przewidziany przepisami prawa, przez co odwołanie nie było skuteczne, a skarżąca nadal pełni funkcję dyrektora szkoły. Zdaniem strony organ oprócz art. art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, w którym mowa o przypadkach szczególnie uzasadnionych, winien był też zastosować art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, zgodnie z którym rozwiązanie stosunku pracy spowodowanego m.in. całkowitą likwidacją placówki (jej przekształceniem) następuje z końcem roku szkolnego, po uprzednim trzymiesięcznym wypowiedzeniu. Do odwołania z funkcji dyrektora będącego jednocześnie nauczycielem ma niewątpliwie zastosowanie 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia, nawet jeśli chodzi o samo odwołanie z pełnionej funkcji dyrektora bez jednoczesnego wypowiedzenia stosunku pracy. Tymczasem Wójt Gminy, mimo posiadanej wiedzy o likwidacji Szkoły Podstawowej w S. z dniem 31 sierpnia 2012 r., nie odwołał skarżącej z funkcji dyrektora w ustawowym terminie wypowiedzenia.

Skarżąca wskazała także, iż wyrokiem z dnia 11 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] marca 2012 r. o przekształceniu z dniem 1 września 2012 r. Szkoły Podstawowej w S. w szkołę filialną o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I - VI organizacyjnie podporządkowaną Szkole Podstawowej [...] w Zespole Szkół w P., a tym samym odpadła ewentualna podstawa odwołania skarżącej z funkcji dyrektora tej szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie Wójta Gminy P. w sprawie odwołania D. G. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w S.

Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły, dla której organem prowadzącym jest gmina stanowi realizację kompetencji władczej przysługującej organowi gminy na podstawie art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Wprawdzie ustawodawca nie wskazał formy prawnej działania organu w tym zakresie, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż następuje to w formie zarządzenia wójta gminy czyli organu wykonawczego gminy, będącego podmiotem, któremu zostały powierzone kompetencje do podejmowania wszystkich czynności związanych z obsadzaniem stanowisk dyrektorów w szkołach publicznych prowadzonych przez gminy i który wykonuje te kompetencje m.in. w formie zarządzeń. Zarządzenie w przedmiocie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej, czyli aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wskazanym wyżej kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badaniu podlega zatem wyłącznie legalność kwestionowanego rozstrzygnięcia, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji uznać należy, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem przy wydaniu przez Wójta Gminy P. zaskarżonego zarządzenia nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

- złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem;

- ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia;

- złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a.

Jednocześnie ust. 1 pkt 2 tego samego artykułu stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (dyrektora, wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego) w szkole lub placówce publicznej zostały określone w przytoczonym przepisie w sposób wyczerpujący, albowiem brak w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jakiejkolwiek innej regulacji dotyczącej odwoływania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego.

Co za tym idzie odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole może nastąpić tylko z przyczyn wymienionych w art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. III RN 3/97, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX oraz w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych) i wykluczone jest odwołanie umotywowane w jakikolwiek inny sposób lub dokonane w innym trybie niż wynikający z art. 38 ustawy.

Likwidacja, względnie przekształcenie szkoły wiążące się z likwidacją stanowiska kierowniczego nie są przy tym wymienione w art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, co skutkuje koniecznością zastosowania w takiej sytuacji faktycznej regulacji zawartej w ust. 2 tegoż artykułu, chyba, że nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze samodzielnie złoży rezygnację z tego stanowiska.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zastosowania dla odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego nie znajdzie art. 20 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz. U. Nr 97, poz. 674 z 2006 r. ze zm.), albowiem przepis ten dotyczy rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem z powodu likwidacji, bądź częściowej likwidacji szkoły, a więc materii z zakresu prawa pracy, a nie władczych aktów z zakresu administracji publicznej, do jakich zalicza się odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora placówki publicznej.

Niewątpliwie można przy tym uznać likwidację, względnie przekształcenie szkoły samodzielnej w szkołę filialną za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, albowiem nie sposób dopatrzyć się zasadności utrzymywania stanowiska kierowniczego przy braku placówki oświatowej, która miałaby być kierowana, względnie przy utracie przez taką placówkę samodzielności uzasadniającej utrzymywanie odrębnego stanowiska dyrektora placówki.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zauważyć należy, iż choć zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] o odwołaniu D. G. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. nie zawiera formalnie wyodrębnionego uzasadnienia, to jednocześnie z jego treści wprost wynikają powody podjętego rozstrzygnięcia sprowadzające się wyłącznie do przekształcenia Szkoły Podstawowej w S. w filię Szkoły Podstawowej [...] w P. w Zespole Szkół w P.

Z zarządzenia tego wynika także w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, iż przekształcenie Szkoły Podstawowej w S. w szkołę filialną było jedynym powodem odwołania D. G. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. i brak było jakichkolwiek powodów odwołania leżących po stronie osoby odwoływanej ze stanowiska kierowniczego.

Co za tym idzie nie sposób przyjąć, by zaskarżone zarządzenie miało charakter dowolny bądź arbitralny, co niewątpliwie uzasadniałoby stwierdzenie jego nieważności.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż w obecnym kształcie art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty klauzula "szczególnie uzasadnionych przypadków" musi być wykorzystywana w rożnych stanach faktycznych związanych zarówno z okolicznościami zupełnie niezależnymi od nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze (jak na przykład likwidacja, bądź przekształcenie szkoły), jak i z okolicznościami zawinionymi przez niego zbliżonymi w swym charakterze do istotnych naruszeń obowiązków pracownika o jakich mowa w art. 52 § 2 Kodeksu pracy. Powszechnie podnoszony w orzecznictwie sądów administracyjnych wymóg szczegółowego uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, wraz ze wskazaniem nie tylko okoliczności faktycznych uzasadniających zdaniem organu prowadzącego odwołanie, lecz także wykazaniem, iż okoliczności te spełniają przesłankę "przypadku szczególnie uzasadnionego" dotyczyć zatem będzie przede wszystkim zarządzeń o "dyscyplinarnym" charakterze.

Nie można natomiast z braku formalnie wyodrębnionego uzasadnienia czynić skutecznego zarzutu pod adresem zarządzenia Wójta Gminy P. zaskarżonego w niniejszej sprawie, skoro pomimo takowego braku w sposób jednoznaczny wynika z niego zarówno przyczyna jego podjęcia, jak charakter przypadku szczególnie uzasadnionego.

Podkreślić bowiem należy, iż do zarządzeń tego rodzaju nie stosuje się przepisów k.p.a., jak też brak przepisów szczególnych określających ich konieczne elementy analogicznych chociażby do art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. czy tez art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. Co za tym idzie wymóg uzasadnienia zarządzenia wyprowadzany ze standardów demokratycznego państwa prawnego uznać należy za spełniony nie wtedy, gdy zarządzenie posiada formalnie wyodrębnione uzasadnienie, lecz gdy można w sposób jednoznaczny ustalić motywy jego podjęcia i dokonać ich oceny.

Uznać także należy, iż wydając przedmiotowe zarządzenie Wójt Gminy P. dopełnił obowiązku proceduralnego o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem zwrócił się do właściwego kuratora oświaty o wydanie opinii.

Okoliczność, iż Wielkopolski Kurator Oświaty opinii takowej nie wydał zajmując jedynie wadliwe stanowisko, iż kwestia odwołania dyrektora w związku z likwidacją stanowiska pracy w następstwie przekształcenia szkoły w szkołę filialną nie podlega opiniowaniu przez kuratora oświaty, nie ma przy tym znaczenia dla sprawy w świetle regulacji zawartej w art. 38 ust 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którą niewydajnie opinii w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

Reasumując uznać należy, iż zaskarżone zarządzenie odpowiada wymogom jakie w świetle standardów demokratycznego państwa prawnego winny spełniać akty organów władzy publicznej.

Bez jakiegokolwiek znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje przy tym treść nieprawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r. sygn. II SA/Po 519/12 i II SA/Po 520/20, którymi stwierdzono nieważność uchwał Rady Gminy P. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w S. i Szkoły Podstawowej w B. w filę Szkoły Podstawowej [...] w P. w Zespole Szkół w P. oraz określenia struktury organizacyjnej tych szkół oraz z dnia [...] marca 2012 r. o przekształceniu z dniem 1 września 2012 r. Szkoły Podstawową w S. w szkołę filialną o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I - VI organizacyjnie podporządkowaną Szkole Podstawowej [...] w Zespole Szkół w P., albowiem wyroki te zapadły już po wydaniu zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy P. i co za tym idzie nie mogą stanowić przesłanki dla negatywnej oceny zgodności z prawem tegoż aktu.

Podkreślić trzeba, iż do czasu wydania wskazanych powyżej orzeczeń sądowych uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] stycznia 2012 r. i dnia [...] marca 2012 r. jako podjęte przez organ stanowiący gminy w granicach jego prawem określonych kompetencji korzystały z domniemania zgodności z prawem, a organ wykonawczy gminy był nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany do podjęcia działań zmierzających do ich wykonania.

Tym samym uznać należało, że zaskarżone zarządzenie odpowiada prawu, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi.