Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 359/16 w sprawie ze skargi Wojewody D. na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich, w części dotyczącej załącznika nr 3 oraz skargi Powiatu J. na tę samą uchwałę w części dotyczącej pkt 7 załącznika nr 3 oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu wyrokiem z 23 września 2016r., sygn. akt III SA/Wr 359/16 stwierdził nieważność załącznika nr [...] uchwały Wojewódzkiego Sejmiku D. z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Uchwałą Nr [...] Wojewódzki Sejmik D. pozbawił kategorii dróg wojewódzkich drogi i odcinki dróg określone w jej załącznikach. Na podstawie załącznika Nr [...] do uchwały Sejmik pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej 8 odcinków dróg na rzecz Powiatu W., Powiatu Dz., Powiatu O. oraz Powiatu B. o łącznej długości [...] m. Z kolei zgodnie z załącznikiem Nr [...] do uchwały pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej 2 odcinki dróg na rzecz Powiatu O. oraz Powiatu L. o łącznej długości [...] m. Natomiast w myśl załącznika nr [...] do uchwały pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej 10 odcinków dróg na rzecz Powiatu P., Powiatu G., Powiatu G., Powiatu Z., Powiatu L., Powiatu J., Powiatu Ś. i Powiatu W. o łącznej długości [...] m. Na podstawie niniejszej uchwały Sejmik Województwa D. pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej łącznie [...] m dróg.

Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę D. oraz Powiat J.

Wojewoda D. zarzucił na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm., dalej u.s.w.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: P.p.s.a.), przedmiotowej uchwale podjęcie załącznika Nr [...] z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.). W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (dalej: ustawa zmieniająca), art. 10 ust. 5 u.d.p. otrzymał nowe brzmienie oraz dodano ust. 5a- 5f. Zgodnie z ust. 5a, Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (ust. 5b). Ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej wprowadził przepis w myśl, którego rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy (od dnia 9 lipca 2015r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy zmieniającej postanowił, że taki odcinek drogi zostaje automatycznie zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, natomiast przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się odpowiednio.

W świetle powyższego, zdaniem organu nadzoru, odnośnie dróg wymienionych w załączniku Nr [...] do uchwały jedną z przesłanek warunkujących możliwość pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5a i 5b u.d.p. w związku z art. 2 ustawy zmieniającej jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy długością dróg otrzymanych przez Województwo D. na podstawie uchwał rad gmin, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich. Tymczasem, w przypadku dróg wymienionych w załączniku Nr [...] do uchwały przesłanka ta nie została spełniona. Bowiem, poza przekazanymi powiatom drogami wymienionymi w załącznikach Nr [...] i [...] o łącznej długości ok. 46 km (z łącznej długości ok. 65 km otrzymanych na podstawie uchwał rad gmin) w zarządzie Województwa pozostało ok. 18 km dróg. Zatem w ramach trybu określonego w powołanych przepisach Sejmik mógł na zasadzie proporcjonalności pozbawić kategorii dróg wojewódzkich ok. 18 km dróg, natomiast łączna długość dróg wymienionych w załączniku Nr [...] to ok. 29 km.

Przepis art. 10 ust. 5a u.d.p. zawiera przesłankę proporcjonalności odnoszącą się tylko i wyłącznie do długości drogi. Taka interpretacja znaczenia pojęciowego "proporcjonalności" wynika wprost z językowej wykładni treści tego przepisu, który w tej części brzmi: "pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej". Ponadto wątpliwości organu nadzoru budził termin podjęcia uchwały, a więc [...] listopada 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 u.d.p. pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Z kolei ust. 3 tego artykułu stanowi, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Skarżący Powiat J. zarzucił:

1. art. 10 ust. 5a w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż przepis ten stanowi podstawę prawną pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej drogi wojewódzkiej nr [...], podczas gdy na terenie Powiatu J.o nie wybudowano nowego odcinka drogi krajowej czy wojewódzkiej,

2. art. 2 ust. 2a ustawy zmieniającej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się przyjęciem, że przepis ten stanowi podstawę prawną pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii drogi wojewódzkiej, w sytuacji, w której gmina K. ani inna gmina Powiatu J. o nie znalazła się wśród gmin, które przekazały samorządowi Województwa D. odcinek drogi gminnej, uprzednio zaliczonej do kategorii dróg gminnych w miejsce nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej czy wojewódzkiej;

3. art. 6a i 7 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że droga wojewódzka nr [...] spełnia kryteria drogi powiatowej czy gminnej;

4. naruszenie przepisu art. 10 ust. 3 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała podjęta w dniu [...] listopada 2015r. wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym, podczas gdy przepis stanowi, że pozbawienie i zaliczenie dotychczasowej kategorii dróg nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia roku następnego.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa D. wniósł o oddalenie skarg w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego (zmieniona) uchwałą Sejmiku Województwa D. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich. W związku z częściowym uwzględnieniem argumentacji Wojewody D. w zakresie naruszenia zasady "proporcjonalności", Sejmik uchwałą nr [...] uchylił w załączniku Nr [...] do uchwały nr [...] pozycję czwartą i dziesiątą. Uchylenie tych pozycji, stanowiących sumaryczną długość [...] km dróg wojewódzkich, spowodowało pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich, zgodnie z przewidzianą ustawowo "proporcjonalnością", ok. [...] km dróg.

Nadto zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w odniesieniu do odcinka drogi wojewódzkiej, pozbawionego wcześniej w drodze uchwały rady gminy kategorii drogi gminnej, przepisy art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p. stosuje się odpowiednio. Zatem obowiązujące przepisy nie wskazują, że tzw. "kaskadowy" sposób "przekazywania" dróg w trybie przewidzianym w tych przepisach ma zastosowanie wyłącznie do odcinków dróg zastąpionych przez odcinki nowo wybudowane, umożliwiając tym samym w ramach przewidzianej ustawowo "proporcjonalności" pozbawienie dotychczasowej kategorii również inne odcinki dróg na obszarze władania danego zarządcy drogi np. zarząd województwa w granicach administracyjnych województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zastosowanie trybu pozbawiania drogi kategorii drogi wojewódzkiej określonego w art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p. w związku z art. 2 ustawy zmieniającej wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek:

1. droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej;

2. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p.),

3. odcinek drogi wojewódzkiej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Samorząd Województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich,

4. poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Pozbawiając więc wskazane drogi kategorii drogi wojewódzkiej, Sejmik powinien wykazać zaistnienie powyższych przesłanek, że wystąpiły one w odniesieniu do każdej z dróg zawartej w załączniku Nr [...] do zaskarżonej uchwały. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W opinii Sądu nie zostało to należycie wykazane. Nie można jednoznacznie ocenić, czy Sejmik Województwa D. zgodnie z wymogami prawa skorzystał z kompetencji przysługującej mu na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. w związku z art. 2 ustawy zmieniającej.

Odnośnie terminu podjęcia przedmiotowej uchwały Sąd podzielił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargi, że skoro przedmiotem uchwały jest pozbawienie kategorii dróg w trybie szczególnym, nie sposób mówić o III kwartale w rozumieniu art. 10 ust 2 i 3 u.d.p., jako granicznym czasie podjęcia uchwały. Przedmiotowa uchwał podlega ocenie pod względem legalności (art. 82 u.s.w. związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych) – to jest zgodności z prawem w zakresie zarówno podstaw prawnych - przepisów materialnych warunkujących jej podjęcie jak i faktycznych, które powinny być znane, a nie domniemywane. Brak tak rozumianego uzasadnienia uchwały stanowi więc istotne naruszenie prawa.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wniósł Sejmik Województwa D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: na podstawie art. 174 ust. 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art.106 § 3 P.p.s.a. poprzez pominięcie wskazanej w skardze kasacyjnej dokumentacji oraz art.151 P.p.s.a., a także na podstawie art. 174 ust.1 P.p.s.a. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie przez Sąd I Instancji, iż art. 10 ust. 5a u.d.p. nie pozwala na przyjęcie przesłanki proporcji w odniesieniu do zajętości terenu przez drogi przekroju dwujezdniowego w każdym kierunku oraz uwzględnienia przy ocenie przesłanki proporcji względów ekonomicznych utrzymania i zarządzania drogą w sytuacji, gdy art. 10 ust. 5a u.d.p. nie ogranicza pozbawienia dotychczasowych kategorii innych odcinków dróg na obszarze władania danego zarządcy drogi, a zasada proporcjonalności wynikająca z w/w przepisu jest niedookreślona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu art.106 § 3 p.p.s.a. polegające na pominięciu dokumentacji dotyczącej procesu legislacyjnego. Pominięcie "doprowadziło do braku możliwości (...) oceny spełnienia przesłanek ustawowych niezbędnych do zastosowania trybu pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej." Otóż zgodnie z treścią art. 106 § 3 i P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne nie służy gromadzeniu materiału dowodowego w sprawie. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma więc charakter wyjątkowy i gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowo-administracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. To organ, którego akt normatywny zaskarżono do sądu ma obowiązek przekazać wraz ze skargą cały materiał dowodowy dokumentujący zarówno dochowanie procedury normodawczej, jak i spełnienie ustawowych przesłanek do podjęcia takiego aktu. Co więcej zarzut dotyczy pominięcia przez Sąd I instancji w procesie oceny dowodów (wskazanych dokumentów), które znajdują się już w aktach sprawy, a nie przeprowadzenia z urzędu, bądź na wniosek strony nowych dowodów uzupełniających Tym samym zarzut nie wiąże się z zaniechaniem przeprowadzeniem dowodu z dokumentu. Nadto przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez sąd I instancji z urzędu dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu. Dlatego też przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kwestionowania ustaleń i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zresztą nawet wadliwa ocena okoliczności sprawy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach nie stanowi naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 147 § 1 P.p.s.a.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art.10 ust.5a u.d.p. Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejście w życie ustawy zmieniającej (czyli w okresie od 9 lipca 2015r. do 7 października 2015r.) mogła w drodze uchwały, pozbawić kategorii gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do tej kategorii na podstawie art.10 ust.5 u.d.p. W odniesieniu do takiego odcinka drogi wojewódzkiej, pozbawionego wcześniej w drodze uchwały rady gminy kategorii drogi gminnej, przepisy art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p. stosuje się odpowiednio.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że zastosowanie trybu pozbawiania drogi kategorii drogi wojewódzkiej określonego w art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p. w związku z art. 2 ustawy zmieniającej wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek:

1. droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej;

2. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p.),

3. odcinek drogi wojewódzkiej przeznaczony do pozbawienia tej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez samorząd województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich,

4. poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Zaliczenie odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej lub przekazaniem go przez gminy w drodze stosownej uchwały może uruchomić "kaskadowy" mechanizmu przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. Sejmik województwa mógł podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Zastosowanie ustawowych definicji dróg publicznych przez sejmik wojewódzki powinno prowadzić do wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi wojewódzkiej. Zgodnie z generalnym podziałem dróg na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, w majątku województwa samorządowego powinny pozostać drogi stanowiące połączenia między miastami, o znaczeniu regionalnym (dla województwa) oraz o znaczeniu obronnym niezaliczone do dróg krajowych (art.6 ust.1 u.d.p.) Sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej.

W kontekście przywołanych regulacji stwierdzić także należy, że unormowania zawarte w przepisach art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p. mają charakter lex specialis względem art.10 ust.1-5 tej ustawy. Nadto obowiązujące przepisy nie nakazują, aby tzw. "kaskadowy" sposób przekazywania dróg w trybie przewidzianym w tych przepisach miał zastosowanie wyłącznie do tych odcinków dróg, które zostały zastąpione przez odcinki nowo wybudowane lub przekazane przez gminy w drodze stosownej uchwały. Tym samym możliwie jest, w ramach przewidzianej ustawowo proporcjonalności, pozbawienie dotychczasowej kategorii dróg wojewódzkich również innych odcinków dróg na obszarze działania danego zarządcy drogi np. zarządu województwa w granicach administracyjnych województwa.

Wreszcie podstawowym elementem sporu w kontekście zarzutu naruszenia prawa materialnego było rozumienie przesłanki proporcji. I w tym zakresie podzielić należy stawisko Sądu I instancji

Artykuł 10 ust. 5a u.d.p. mówi jedynie o "proporcjonalnej długości do odcinka drogi", który został przekazany w drodze uchwały rady gminy (mając na uwadze odpowiednie stosowanie tego przepisu). Ustawodawca w tym przepisie nie posługuje się odmiennym sformułowaniem wskazującym na inne znaczenie proporcjonalności niż odnoszące się tylko i wyłącznie do długości drogi. Użyte sformułowanie odnoszące się do proporcjonalności oznacza, że odcinki dróg będące przedmiotem "kaskadowego" przekazywania nie muszą być jednakowe pod względem długości (co jest często niemożliwe ze względu na uwarunkowania terenowe), ale równocześnie z uwzględnieniem uzasadnionych okoliczności faktycznych te odcinki dróg muszą być względem siebie proporcjonalne w kontekście ich długości. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia innych cech jako określających przesłankę proporcjonalności np. względów ekonomicznych (letnie, zimowe utrzymanie oraz koszty zarządu), czy też warunków technicznych drogi (liczby pasów jezdni w jednym kierunku). Ustawodawca odniósł przesłankę proporcjonalności wyłącznie do długości kilometrażowej liczonej zgodnie z faktycznym przebiegiem drogi.

Dlatego też zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji należy uznać za odpowiadające prawu i z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.