Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 239/19 w sprawie ze skargi W.M. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.M. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 239/19 oddalił skargę V.M. (dalej określanej jako Skarżąca) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 19 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy.

Skargę kasacyjną od wyroku wniosła Skarżąca. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 2 pkt 3 oraz 19 ustawy z 19 lutego 2004 roku o rybołówstwie (dalej ustawa o rybołówstwie) oraz art. 2 pkt. 2 oraz, 28 pkt. 21) ustawy z 19 grudnia 2014 roku o rybołówstwie morskim (dalej określanej jako ustawa o rybołówstwie morskim) w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (dalej określanej jako ustawa o wspieraniu rozwoju) i § 34 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lipca 2018r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty i zwrotu pomocy finansowe) na realizację operacji w ramach priorytetu 1. Promowanie rybołówstwa zrównoważonego środowiskowo, zasobooszczędnego, innowacyjnego, konkurencyjnego i opartego na wiedzy zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" (dalej określanego skrótowo jako rozporządzenie) poprzez stwierdzenie że statek rybacki [...]1 nie spełnia warunków dostępu do pomocy, ponieważ nie został wprowadzony do rybołówstwa komercyjnego w miejsce innego statku rybackiego [...]2, gdyż historyczne prawa połowowe po wycofanym statku zostały "skonsumowane" przez inną jednostkę właściciela i armatora [...]2, podczas gdy tzw. rejestracja statku rybackiego na zasadzie "jeden na jeden" została wprowadzona dopiero na mocy ustawy o rybołówstwie morskim, ponad 2 lata później od wprowadzenia statku rybackiego [...]1.

W oparciu o powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Argumenty na poparcie zarzutu przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Zatem ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia sprawy są wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Swoje ustalenia faktyczne Sąd pierwszej instancji, w ślad za organem odwoławczym oparł na piśmie Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 2 listopada 2018 r. zawierającego informację, że statek [...]1 nie został wprowadzony do wykonywania rybołówstwa komercyjnego w miejsce wycofanych statków, w ramach wymiany statku na inny oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 marca 2013 r. załączonej do pisma Skarżącej z 18 września 2018 r., z której wynikało, iż statek [...]1 wprowadzony został do rejestru statków rybackich w dniu 14 sierpnia 2012 r. w ramach części zdolności połowowej pozostałej po wycofanym statku rybackim [...]2. Także z tej decyzji wynikał, że właściciel i armator statku [...]2 już wcześniej wprowadził w jego miejsce inną swoją jednostkę, odnośnie której stosownie do art. 2 pkt 3 oraz art. 19 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie, uwzględnione zostały historyczne prawa połowowe po statku wycofanym.

Podkreślić w tym miejscu należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania.

Autor skargi kasacyjnej jasno nie sprecyzował, którą formę naruszenia prawa materialnego zarzuca zaskarżonemu wyrokowi. Jednak ze sposobu skonstruowania zarzutu jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść wniosek, że zarzucił wadliwe zastosowanie prawa.

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie, stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por., np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Dlatego, gdy Skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i ich oceny dokonanej przez Sąd I instancji, jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi.

Zasady przyznawania pomocy finansowej na realizację operacji w ramach działania "Wartość dodana, jakość produktów i wykorzystywanie niechcianych połowów" reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lipca 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach Priorytetu 1. "Promowanie rybołówstwa zrównoważonego środowiskowo, zasobooszczędnego, innowacyjnego, konkurencyjnego i opartego na wiedzy", zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze", wydane w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, który stanowi, że minister właściwy do spraw rybołówstwa określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwrotu pomocy na realizację operacji w ramach priorytetów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1-5, lub wysokość stawek tej pomocy, uwzględniając koszty kwalifikowalne oraz kierując się potrzebą zapewnienia prawidłowej realizacji programu operacyjnego, w szczególności przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy zgodnie z warunkami wynikającymi z programu operacyjnego, oraz biorąc pod uwagę istotę i cel poszczególnych działań w ramach tych priorytetów.

Zgodnie z art. 11 ustawy o rozwoju w ramach programu operacyjnego pomoc jest przyznawana:

1) osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, zwanej dalej "wnioskodawcą";

2) na wniosek o dofinansowanie;

3) jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 24;

4) na podstawie umowy o dofinansowanie.

W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o rozwoju, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 9 ust. 1, 2 lub 3, podmiot właściwy do przyznania danej pomocy informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy podając przyczyny tej odmowy.

Stosownie do § 34 pkt 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 24 ustawy o rozwoju, pomoc na realizację operacji w ramach działania wartość dodana, jakość produktów i wykorzystywanie niechcianych połowów przyznaje się armatorowi statku rybackiego, przy użyciu którego jest wykonywane rybołówstwo komercyjne, wpisanego do rejestru statków rybackich nie później niż do dnia 31 grudnia 2010 r. albo wprowadzonego do wykonywania rybołówstwa komercyjnego po dniu 31 grudnia 2010 r. na skutek wymiany tego statku rybackiego na inny.

W świetle ustalonego przez Sąd pierwszej instancji i niepodważonego żadnym zarzutem skargi kasacyjnej stanu faktyczne nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 pkt 3 oraz 19 ustawy o rybołówstwie.

Stosownie do art. 17 ustawy o rybołówstwie minister właściwy do spraw rybołówstwa określa corocznie w drodze rozporządzenia, sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej na akwenach wodnych mając na względzie ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza. Jednocześnie zgodnie z art. 19 tej ustawy minister określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej może uwzględnić historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów, a zatem zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy, prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich, wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości w określonym czasie. Z zestawienia art. 17 i 19 ustawy o rybołówstwie wynika, że właściwy minister określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej bierze obligatoryjnie pod uwagę ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza, a fakultatywnie - historyczne prawa połowowe armatorów.

Skarżąca kasacyjnie, co wskazały organy administracji w tej sprawie i z czym zgodził się Sąd I instancji, wprowadziła statek rybacki [...]1 do rybołówstwa morskiego w oparciu o część zdolności połowowej pozostałe po wycofaniu z rybołówstwa statku [...]2, który był eksploatowany przez innego armatora i który zachował swoje historyczne prawa połowowe przenosząc je na nową, do niego należącą jednostkę. Jaki już wskazano art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie zawiera legalną definicję historycznego prawa połowowego, zgodnie z którą historyczne prawa połowowe oznaczają prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich lub wystawiania albo używania określonej liczby narzędzi połowowych danego rodzaju, wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości, w określonym czasie. Z definicji tej wynika, że prawo do prowadzenia połowów określonych gatunków ryb powinno wynikać z dokumentacji, którą stanowią dzienniki połowowe i raporty miesięczne.

W rozpatrywanej sprawie to statek [...]2 posiadał, ja ustalono w sprawie, historyczne prawa połowowe. Natomiast statek Skarżącej [...]1, który został wprowadzony w ramach części zdolności połowowej po statku [...]2 nie posiadał historycznych praw połowowych. Nie zostały one na niego przeniesione przez armatora jednostki [...]2. Zresztą Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających istnienie tych praw. Zatem zarzut nieuwzględnienia historycznych praw połowowych Skarżącej jest nietrafny.

Historyczne prawa połowowe zgodnie z definicją zawartą w ustawie o rybołówstwie oznaczają realizowane wcześniej uprawnienie do połowu określonego gatunku ryb, wynikające z udokumentowanych połowów, prowadzonych przez danego armatora w przeszłości w określonym czasie (art. 2 pkt 3), które należy uwzględnić w rozporządzeniu określającym warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej. Wprowadzenie tej przesłanki znajduje pełne uzasadnienie w celach i zasadach wspólnej polityki rybołówstwa, która obejmuje stosownie do art. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.U.UE.L 2002.358.59), obowiązek podejmowania przez państwa członkowskie środków dostosowujących zdolność połowową swojej floty w celu osiągnięcia trwałej równowagi pomiędzy zdolnością połowową a wielkościami dopuszczalnych połowów przy uwzględnieniu dotychczasowych uprawnień armatorów.

Historyczne prawa połowowe podlegają uwzględnieniu tylko przy zachowaniu ciągłości działalności połowowej danego armatora statku rybackiego wprowadzonego w miejsce statku wycofanego.

Zwrócić także należy uwagę na to, że zdolność połowowa nie jest tożsama z pojęciem praw połowowych. Pojęcie to, w czasie, gdy Skarżąca rejestrowała swoją jednostkę, regulowało wspomniane już rozporządzenie RADY (WE) nr 2371/2002 Zgodnie z art. 3 lit.n "zdolność połowowa" oznaczała tonaż statku w GT i jego moc w kW, jak określono w art. 4 i 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2930/86(9). Dla określonych typów działalności połowowej zdolność może być określona przez Radę przy użyciu np. ilości i/lub rozmiaru narzędzi połowowych na statku. Uwzględnienie historycznych praw połowowych na statku rybackim danego armatora, który został wprowadzony w miejsce statku wycofanego, powoduje niemożność uwzględnienia tych praw po raz kolejny na żadnym innym statku.

Ze skutecznie niepodważonego stanu faktycznego sprawy wynika, że do rejestracji statku Skarżącej doszło w ramach wykorzystania części zdolności połowowej po wycofanej jednostce [...]2. Co było zgodne z zasadami wynikającymi z art. 13 ust. 1 rozporządzenia 2371/2002 i rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) z 10 listopada 2010 r. ustanawiające przepisy wykonawcze do polityki dotyczącej floty Unii, określonej w rozdziale III rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002. To te przepisy pozwalały państwom członkowskim na wymianę jednostek z zachowaniem wynikających z nich parametrów zdolności połowowej.

W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 2 pkt 3, art.19 ustawy o rybołówstwie należało uznać za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 2 oraz 28 pkt 2b ustawy o rybołówstwie morskim podkreślić należy, że autor zarzutu nie wskazał formy zarzucanego naruszenia prawa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jedynie, ze zasada rejestracji statku w miejsce wycofanego w proporcji 1:1 została wprowadzona dopiero ustawą o rybołówstwie morskim, nie obowiązującą w dacie rejestracji jednostki Skarżącej. Zauważyć jednak należy, ze ano organy orzekające w sprawie, ani Sąd pierwszej instancji nie stosowały tych przepisów, nie powoływały się na nie. Tym samym nie mogły ich naruszyć w sposób zarzucany przez Skarżącą.

W konsekwencji informują Skarżąca w formie pisemnej o uzasadnionych przyczynach nieprzyznania pomocy organ jak i Sąd pierwszej instancji, akceptując to stanowisko nie naruszyły art. 16 ust. 1 ustawy o rozwoju.

Wobec powyższego na podstawie art.. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną, jako niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z §14 ust 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 poz. 1804).