IV SA/Po 1183/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-11	
Data wpływu	2020-07-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu lotniska położonego w miejscowości K., 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 6 ust. 2 oraz § 15 ust. 1 pkt 2 w zakresie wyrażenia "z wbudowanymi lokalami mieszkalnymi"; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy G. W. na rzecz skarżącego Wojewody W. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z [...] czerwca 2020 r. (znak: [...]) Wojewoda W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. M. M., zaskarżył w części uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w G. W. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu lotniska położonego w miejscowości K. (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem") – wnosząc o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 i § 15 ust. 1 oraz załącznika graficznego w części ustaleń dotyczących terenu UPKL 1 Uchwały, a także o zasądzenie od Gminy G. W. na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor – przywoławszy treść art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej "rozporządzeniem MI") – stwierdził, że w § 15 ust. 1 pkt 2 Uchwały, na terenie usług, produkcji i zabudowy towarzyszącej komunikacji lotniczej oznaczonym symbolem UPKL 1 obok przeznaczenia podstawowego – tereny komunikacji lotniczej, usług lotniczych i okołolotniskowych, usługi, produkcja – ustalono możliwość lokalizacji przeznaczenia dopuszczalnego w postaci: "obiektów budowlanych towarzyszących hotelarsko-gastronomicznych, naukowo-badawczych. szkoleniowo sportowych oraz magazynowych dla potrzeb transportu lotniczego i sportu lotniczego z wbudowanymi lokalami mieszkalnymi... [podkr. autora skargi – uw. Sądu]". W opinii Wojewody, nie wskazując i nie rozdzielając linią rozgraniczającą terenów możliwych do zainwestowania zabudową usług lotniczych i związaną z obsługą lotniska oraz produkcją, a obiektami, w których dopuszczono nieograniczoną możliwość lokalizacji lokali mieszkalnych, dla wyznaczonego terenu UPKL 1 dopuszczono niejednoznaczne i wykluczające się przeznaczenie. Ustalenie zaś na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą, wzajemnie rozłącznych funkcji – poza jawną sprzecznością z "zapisami" ustawy, a w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) – prowadzi do licznych konfliktów przestrzennych związanych z różnym sposobem użytkowania takich terenów. Skarżący zastrzegł, że dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Tymczasem tereny komunikacji lotniczej i obiekty związane z obsługą lotniska mogą stanowić źródło ponadnormatywnego hałasu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda wskazał na, jego zdaniem, wewnętrzną sprzeczność aktu planistycznego, który na jednym terenie, bez oddzielenia linią rozgraniczającą, ustala możliwość lokalizacji obiektów wymagających utrzymania całkowicie odmiennych poziomów hałasu, dopuszczając jednocześnie realizację obiektów podlegających szczególnej ochronie przed hałasem i drganiami (zawierających lokale mieszkalne) z terenami komunikacji lotniczej, obiektami związanymi z obsługą lotniska i produkcją, których funkcjonowanie może powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów dźwięków.

W odniesieniu zaś do § 6 ust. 2 Uchwały autor skargi wskazał, że ustalono w nim, iż w przypadku realizacji w obrębie terenu UPKL 1 towarzyszących lokali mieszkalnych, ustala się dopuszczalny poziom hałasu odpowiednio jak dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej zgodnie z przepisami odrębnymi. W związku z tym zauważył, że biorąc pod uwagę przywołane ustalenia oraz fakt, że przepisy z zakresu akustyki ustalają odmienne dopuszczalne poziomy dźwięków dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej i produkcyjnej, to realizacja obiektów z wbudowanymi lokalami mieszkalnymi może wykluczyć możliwość realizacji obiektów przeznaczenia podstawowego ustalonego dla jednostki UPKL. Zdaniem Wojewody takie ustalenia planu miejscowego należy zatem uznać za wadliwe, albowiem nie ustalają one w sposób jednoznaczny ostatecznego przeznaczenia terenu. Ponadto dopuszczenie na jednym terenie wykluczających i sprzecznych funkcji w zakresie wymagań związanych m.in. z dotrzymaniem norm hałasu może stanowić w przyszłości źródło licznych konfliktów. Umożliwienie jednoczesnego przeznaczenia nieruchomości pod tereny komunikacji lotniczej, produkcji, zabudowy usług lotniczych i okołolotniskowych oraz obiektów z wbudowanymi lokalami mieszkalnymi, bądź też dokonania przez inwestora wyboru jednego z wskazanych wariantów, powodują naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz G. W. (dalej też jako "Burmistrz") uznał jej zarzuty za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z "zapisami" Uchwały nie dopuszcza się realizacji w obrębie terenu UPKL1 samodzielnej funkcji mieszkaniowej. Treść § 6 ust. 2 Planu wyraźnie wskazuje na możliwość realizacji funkcji mieszkaniowej tylko o charakterze towarzyszącym funkcjom terenu oznaczonego symbolem [...] Zgodnie z "zapisami" § 15 ust. 1 i 2 Uchwały funkcja mieszkalna w obrębie terenu UPKL1 nie będzie nigdy funkcją dominującą na przedmiotowym terenie. Jednoznaczne ograniczenie fakultatywnej funkcji mieszkalnej do formy "wbudowanych lokali mieszkalnych" zostało skutecznie obwarowane "zapisami" § 6 ust. 2 Uchwały, dotyczącymi zagwarantowania komfortu akustycznego dla przedmiotowego terenu, co jednoznacznie wyklucza możliwość wystąpienia jakiejkolwiek kolizji z innymi dopuszczonymi "zapisami" Planu. W hipotetycznej sytuacji – jak dalej wywiódł Burmistrz – gdyby podstawowy sposób zagospodarowania terenu już zrealizowany na działce w obrębie terenu UPKL1 nie zagwarantował zachowania standardów akustycznych jak dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, funkcja mieszkaniowa nie będzie mogła tam powstać. Implementacja fakultatywnej funkcji mieszkaniowej w obrębie terenu UPKL1 nastąpić będzie mogła jedynie pod warunkiem zachowania dopuszczalnych poziomów hałasu dla przedmiotowego terenu, jak dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej zgodnie z przepisami odrębnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w G. W. wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda W. jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z [...].07.2005 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 7; postanowienie NSA z [...].11.2005 r., I OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z [...].06.2014 r., II OSK [...], CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w G. W. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu lotniska położonego w miejscowości K..

2. W petitum skargi jej autor wyraźnie zaznaczył, że zaskarża Uchwałę "w części", ale nie skonkretyzował, w jakiej dokładnie części. Niemniej jednak z treści wniosków, a przede wszystkim z uzasadnienia skargi wynika, że przedmiotem skargi zostały objęte jedynie ustalenia § 6 ust. 2 Uchwały oraz § 15 ust. 1 Uchwały w zakresie dotyczącym "wbudowanych lokali mieszkalnych". Wobec tego Sąd tylko w tej części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia. Należy jeszcze zaznaczyć, że treść wniosków skargi została sformułowana nieco szerzej, gdyż wynika z nich że w ocenie strony skarżącej wytknięta w uzasadnieniu skargi wadliwość ww. ustaleń Planu przekłada się na konieczność stwierdzenia nieważności jego: "§ 6 ust. 2 i § 15 ust. 1 oraz załącznika graficznego w części ustaleń dotyczących terenu UPKL 1".

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] grudnia 2019 r. (poz. 10199) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 22 Uchwały). Jest faktem notoryjnym, że Uchwała nie była nowelizowana i że nadal obowiązuje.

4. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2 powyżej) oraz własnej kognicji.

4. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

1. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

2. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy zaś wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z [...].05.2009 r., II OSK [...]; z [...].09.2008 r., II OSK [...] – CBOSA).

3. Ponadto, ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – również ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z [...].03.2019 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 133) – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (w skrócie "ZTP"), które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2006 r., P [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 171; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].07.2010 r., Kp [...], OTK-A 2010, nr [...], poz. 59; wyrok TK z [...].09.2011 r., P [...], OTK-A 2011, nr [...], poz. 77; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

5. Przechodząc do oceny zarzutów skargi, które można sprowadzić do syntetycznego wytyku, że dla terenu oznaczonego symbolem "UPKL 1" dopuszczono niejednoznaczne i wykluczające się przeznaczenie – gdyż obok przeznaczenia podstawowego, obejmującego "tereny komunikacji lotniczej, usług lotniczych i okołolotniskowych, usługi, produkcja" i związaną z tym zabudowę dopuszczono także możliwość lokalizowania na tym terenie m.in. lokali mieszkalnych ("wbudowanych") – wytyk ten należy uznać za uzasadniony, a to z następujących względów.

1. W myśl § 15 ust. 1 pkt 1 i 2 Uchwały: "Dla terenów usług, produkcji i zabudowy towarzyszącej komunikacji lotniczej, oznaczonych na rysunku planu symbolem UPKL 1 ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe: tereny komunikacji lotniczej, usług lotniczych i okołolotniskowych, usługi, produkcja;

2) przeznaczenie dopuszczalne: lokalizacja obiektów budowlanych towarzyszących hotelarsko-gastronomicznych, naukowo-badawczych, szkoleniowo-sportowych oraz magazynowych dla potrzeb transportu lotniczego i sportu lotniczego z wbudowanymi lokalami mieszkalnymi, parkingi, place manewrowe, dojazdy, usługi sportu i rekreacji; [...]",

przy czym, zgodnie z definicjami legalnymi zamieszczonymi w § 2 pkt 5 i 6 Uchwały, ilekroć w niej mowa jest o:

- "przeznaczeniu podstawowym" – należy przez to rozumieć (pkt 5): "dominujący, główny, sposób zagospodarowania terenu";

- "przeznaczeniu dopuszczalnym" – należy przez to rozumieć (pkt 6): "inny niż podstawowy sposób zagospodarowania terenu uzupełniający i wzbogacający przeznaczenie podstawowe".

2. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd przywołany w uzasadnieniu skargi – obecnie powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – w myśl którego "jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne" (zob. wyrok NSA z [...].02.2012 r., II OSK [...]; por. też wyroki NSA: z [...].11.2011 r., II OSK [...]; z [...].12.2012 r., II OSK [...]; z [...].02.2013 r., II OSK [...]; z [...].09.2013 r., II OSK [...]; z [...].06.2014 r., II OSK [...]; z [...].12.2015 r., II OSK [...]; z [...].12.2016 r., II OSK [...]; z [...].08.2018 r., II OSK [...]; z [...].11.2018 r.; II OSK [...] i II OSK [...]; z [...].05.2020 r., II OSK [...] – dostępne w CBOSA).

Przykładowo, powszechnie przyjmuje się, że nie można uznać, iż w sposób istotny różnią się od siebie funkcje mieszkaniowa i usługowa, zwłaszcza w sytuacji, gdy usługi mają charakter uzupełniający dla funkcji mieszkaniowej (tak np.: wyrok NSA z [...].01.2012 r., II OSK [...], CBOSA; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, W. 2013, uw. 8 do art. 15).

Natomiast, w ocenie Sądu przeznaczeniami terenu, które co do zasady nie dają się ze sobą pogodzić i wzajemnie się wykluczają – a przez to nie mogą łącznie współwystępować w takim, wyżej opisanym, "mieszanym" przeznaczeniu terenu – są funkcje produkcyjna i mieszkaniowa. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), w myśl którego wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) "[w]ymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony jest przesłanką różnego przeznaczenia terenu. Różne przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które pozostaje w sprzeczności, a zatem gdy nie można go pogodzić, np. przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na produkcyjną działalność". W ocenie Sądu podobna sprzeczność zachodzi pomiędzy przeznaczeniem terenów na cele mieszkaniowe i na cele komunikacji lotniczej – a to z uwagi zwłaszcza na, trafnie podkreślone w skardze, znaczne uciążliwości akustyczne, jakie zwykle wiążą się z realizacją tej ostatniej funkcji.

W świetle powyższych uwag jako wadliwe – bo w istotnym stopniu naruszające dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który nakazuje określić w planie miejscowym, oprócz przeznaczenia terenów, także "linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" – należy ocenić ustalenie § 15 ust. 1 pkt 2 Planu w zakresie, w jakim ustalenie to dla terenu o przeznaczeniu podstawowym obejmującym m.in. "komunikację lotnicza" i "produkcję" dopuszcza uzupełniająco funkcję mieszkaniową w postaci "wbudowanych lokali mieszkalnych".

3. Drugim argumentem przemawiającym za wadliwością zaskarżonych postanowień Planu jest okoliczność, że – wbrew zapewnieniom Burmistrza w odpowiedzi na skargę, iż funkcja mieszkalna w obrębie terenu UPKL 1 nie będzie nigdy funkcją dominującą – w świetle ww. postanowień może się zdarzyć, że funkcja ta de facto zdominuje przeznaczenie terenu UPKL 1, przynajmniej w tym sensie, że jej realizacja, choćby w niewielkim zakresie (np. 1 lokalu mieszkalnego), w efekcie uniemożliwi ("wyprze") realizację przeznaczenia podstawowego dla tego obszaru, zwłaszcza jeśli idzie o "komunikację lotniczą" lub "produkcję".

Wynika to z ustalenia zawartego w zaskarżonym § 6 ust. 2 Planu, w myśl którego: "W przypadku realizacji w obrębie terenu UPKL 1 towarzyszących lokali mieszkalnych ustala się dopuszczalny poziom hałasu odpowiednio jak dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej zgodnie z przepisami odrębnymi".

W świetle tego postanowienia "wbudowanie" (wg terminologii z § 15 ust. 1 pkt 2 Planu) na ww. terenie choćby jednego lokalu mieszkalnego skutkować będzie (notabene wbrew przepisom powszechnie obowiązującym, o czym niżej) znacznym zaostrzeniem norm akustycznych – do poziomu ustalonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczanych poziomów hałasu w środowisku(Dz. U. z 2014 r. poz. 112) dla zabudowy usługowo-mieszkaniowej – których spełnienie może już nie być możliwe przy realizacji obiektów zaliczających się do przeznaczenia podstawowego, jak "komunikacja lotnicza" czy "produkcja", a nawet "usługi lotnicze" czy "usługi okołolotniskowe".

W tym kontekście inkryminowana funkcja mieszkaniowa jawi się więc jako niespełniająca definicji legalnej "przeznaczenia dopuszczalnego" z § 2 pkt 5 Uchwały, gdyż zamiast "uzupełnić" i "wzbogacić" przeznaczenie podstawowe, może w praktyce to ostatnie przeznaczenie de facto zdominować, a w skrajnym przypadku nawet wyprzeć.

Nie przekonuje przy tym argumentacja odpowiedzi na skargę, w myśl której "gdyby podstawowy sposób zagospodarowania terenu już zrealizowany na działce w obrębie terenu UPKL1 nie zagwarantował zachowania standardów akustycznych jak dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, funkcja mieszkaniowa nie będzie mogła tam powstać" (s. 2). Po pierwsze, niezasadnie abstrahuje ona od treści przepisu (przywołanego także w skardze) § 325 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), w świetle którego wcale nie jest wykluczone sytuowanie budynków mieszkalnych w miejscach występowania hałasu (i drgań) o poziomach przekraczających wartości dopuszczalne, pod warunkiem zastosowania skutecznych zabezpieczeń. Po drugie, argumentacja ta pomija milczeniem drugą z potencjalnie możliwych na gruncie spornych ustaleń Planu sytuacji – gdy, określona jako "przeznaczenie dopuszczalne" terenu UPKL 1, zabudowa mieszkaniowa zostanie zrealizowana jeszcze przed realizacją przeznaczenia podstawowego, którego późniejsze urzeczywistnienie może być z tego powodu w istotnym stopniu ograniczone lub nawet wykluczone.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że wbrew przyjętym założeniom i deklaracjom organu planistycznego, dopuszczona na terenie UPKL 1 funkcja mieszkaniowa, zamiast deklarowanego charakteru uzupełniającego, może w praktyce, w świetle zaskarżonych ustaleń Planu, zyskać charakter dominujący, przynajmniej w tym znaczeniu, że przez "wymuszenie" wzmożonej ochrony akustycznej dla ww. terenu będzie ona w istotnym stopniu determinować, tudzież limitować możliwość realizacji form zagospodarowania terenu mieszczących się w zakresie przeznaczenia podstawowego.

4. Niezależnie od powyższego, postanowienie § 6 ust. 2 Planu narusza, w ocenie Sądu, powszechnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (ówcześnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś."). Oto bowiem w myśl art. 114 p.o.ś.:

"1. Przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1.

2. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

3. Jeżeli na terenach zamkniętych oraz na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa, szpitale, domy pomocy społecznej lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach.

4. W przypadku zabudowy mieszkaniowej, szpitali, domów pomocy społecznej lub budynków związanych ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, zlokalizowanych na granicy pasa drogowego lub przyległego pasa gruntu w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 710, z późn. zm.), ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach."

Z cytowanego wyżej art. 114 ust. 2 p.o.ś. jasno wynika, że jeżeli na danym terenie mamy do czynienia – tak jak w przypadku analizowanego obszaru UPKL 1 – z "mieszanym" przeznaczeniem, to dopuszczalny poziom hałasu ustala się każdorazowo jak dla przeznaczenia, które na tym terenie dominuje (verba legis: "przeważa"). Tymczasem sporny § 6 ust. 2 Planu, z naruszeniem ww. przepisu p.o.ś., wprowadza regułę odmienną. Albowiem, pomimo że zgodnie ze swym, li tylko "dopuszczalnym", charakterem przeznaczenia, zabudowa mieszkaniowa nie powinna nigdy (przynajmniej w założeniu) "przeważać" na obszarze UPKL 1, to w myśl § 6 ust. 2 Planu w każdym przypadku, po realizacji choćby w niewielkim zakresie takiej zabudowy (np. w wymiarze 1 lokalu mieszkalnego), będzie ona wyznaczać poziom hałasu dla całego ww. terenu.

Powyższy wniosek co do wadliwości analizowanego ustalenia Planu znajduje dodatkowe oparcie w literaturze przedmiotu, w której zaprezentowano pogląd przyjmujący, że nie wolno w m.p.z.p. wprowadzać takich rozwiązań, nawet za zgodą obecnych właścicieli danych terenów, które spowodują, że ochrona przed hałasem terenów zabudowy mieszkaniowej będzie przebiegała według wyższego standardu niż wskazany w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku (zob. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, uw. 1 do art. 114).

Poza tym, zdaniem Sądu, § 6 ust. 2 Planu jawi się jako naruszający także cytowany wyżej art. 114 ust. 3 p.o.ś. W świetle bowiem analizowanego ustalenia Planu ochrona akustyczna "towarzyszącej" (a więc nie-przeważającej) zabudowy mieszkaniowej ma się realizować przez "wymuszenie" odnośnego dopuszczalnego poziomu hałasu (cyt.: "jak dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej zgodnie z przepisami odrębnymi"). Tymczasem w świetle art. 114 ust. 3 p.o.ś. w takim przypadku ochrona przed hałasem powinna polegać raczej na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach.

6. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne.

Jednakże, w ocenie Sądu, sanowanie wskazanych uchybień Uchwały nie wymaga tak daleko idącej ingerencji w jej treść, jak to wskazano we wnioskach skargi, w których – przypomnijmy – zażądano stwierdzenia nieważności "§ 6 ust. 2 i § 15 ust. 1 oraz załącznika graficznego w części ustaleń dotyczących terenu UPKL 1" Uchwały.

Zdaniem Sądu, mając zwłaszcza na względzie konstytucyjną zasadę proporcjonalności (wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP) oraz ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), wystarczające jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 6 ust. 2 oraz § 15 ust. 1 pkt 2 w zakresie wyrażenia "z wbudowanymi lokalami mieszkalnymi" (pkt 1 sentencji wyroku), na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Natomiast w pozostałej części – tj. co do żądania stwierdzenia nieważności § 15 ust. 1 Uchwały w pozostałym (niewymienionym w pkt 1 wyroku) zakresie oraz co do żądania stwierdzenia nieważności załącznika graficznego do Uchwały w części ustaleń dotyczących terenu UPKL 1 – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi Skarżącego, ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.

7. Na zakończenie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).