Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż, Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys - Kmiecik, Asesor WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie koncesji i zezwoleń (odzysku i zbierania odpadów na terenie pogórniczym) oddala skargę.

Zaskarżoną przez "A" Spółkę z o.o. z siedzibą w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...] cofającą decyzję zezwalającą "A" Spółce z o.o. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów na terenie pogórniczym po byłej "B" S.A. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Stan sprawy według przekazanych Sądowi akt postępowania administracyjnego przedstawiał się następująco.

W dniu [...]r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] zezwalającą "A" Spółce z o.o. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów na terenie pogórniczym po byłej "B" S.A. Decyzja została wydana na czas określony to jest do dnia [...] r.

W dniu [...] r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] cofającą skarżącej zezwolenie udzielone decyzją tego organu z dnia [...]r., nr [...].

Decyzja ta została doręczona skarżącej Spółce w dniu [...]r.

W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że podczas kontroli na terenie wyrobiska po byłej "B"" pracownicy Starostwa w Z. stwierdzili obecność substancji koloru żółtego, a próbki pobrane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegaturę w C. podczas kontroli przeprowadzonej dnia [...]r. wykazały, że jej pH wynosi 10,2 (odczyn zasadowy), a zatem że substancja nie jest obojętna.

Ponadto organ wskazał, że dnia [...] r. przedstawicielka firmy "C" oświadczyła, że na przedmiotowy teren zwożony jest kompozyt wapnia, zgodnie z umową zawartą z "A" Spółkę z o.o., zaznaczając, iż jest to materiał mineralny całkowicie obojętny, który ze względu na swoje właściwości może być wykorzystywany do rekultywacji.

Departament Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska dnia [...] r. wydał przy piśmie nr [...] opinię, z której wynika, że przedmiotowy materiał stanowi substancję podlegającą ustawie o odpadach.

W związku z powyższym Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]r., nr [...]wezwał skarżącą do niezwłocznego, tj. z dniem otrzymania postanowienia zaniechania naruszeń posiadanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów - decyzja Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...], poprzez natychmiastowe zaprzestanie zwożenia na teren wyrobiska, na którym prowadzony jest odzysk odpadów w postaci materiału kompozytowego na bazie odpadowego fluorku wapniowego.

Starosta [...] dalej wskazał, że dnia [...]r. do Starostwa w Z. wpłynęło pismo z Prokuratury Rejonowej w Z., z którego wynikało, iż na teren po byłej, "B" zwożone są odpady pochodzące z osadników byłych Zakładów Chemicznych "D" w K. o kodzie [...]. Organ ustalił, że na teren kamieniołomu ww. odpady zostały przyjęte i rozładowane dnia [...]r., a zatem po wydaniu ww. postanowienia. W związku z powyższym dnia [...]r. na terenie pogórniczym po byłej Cementowni "B" S.A. zostały przeprowadzone oględziny, podczas których stwierdzono, że "we wschodniej części wyrobiska trwały prace, polegające na niwelowaniu terenu i rozplanowywaniu odpadów za pomocą spycharki. Stwierdzono również obecność odpadów koloru żółtego".

Reasumując organ I instancji stwierdził, że skarżąca mimo wezwania do zaniechania naruszeń nadal naruszała warunki udzielonego jej zezwolenia Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów na terenie pogórniczym po byłej Cementowni "B’ S.A.

W dniu [...]r. "A" Spółka z o.o. wniosła od decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...]cofającej decyzję zezwalają skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., zarzucając w szczególności naruszenie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz podważenie wiarygodności podmiotu gospodarczego.

W odwołaniu skarżąca wskazała, że wykorzystywanie kompozytu wapnia do rekultywacji jest niezbędne ze względu na jego walory, jak i specyfikę oraz, iż nie ponosi ona odpowiedzialności za produkt, który nabywa i który – stosowanie do opinii naukowych – może służyć do rekultywacji. Zaznaczyła, że podpisuje umowy z dostawcami w dobrej wierze.

Podkreśliła ponadto, że "nikt w żadnym dokumencie nie stwierdził o szkodliwości wpływu na środowisko w jaki sposób stworzono zagrożenie dla ludzi i zwierząt".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r., nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Organ II instancji w podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Kpa.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. brak było podstaw prawnych do orzekania merytorycznego przez organ zarówno I, jak i II instancji, a postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniło, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z roku 2007 Nr 39 poz.251) zezwolenie na odzysk odpadów wydawane jest w drodze decyzji na czas oznaczony nie dłuższy niż 10 lat.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. argumentowało, że podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest przepis art. 105 § 1 Kpa, przy czym organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny nie stało się bezprzedmiotowe.

Ponadto wskazało, że przepisy Kpa "łączą instytucję umorzenia postępowania z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, czy też inaczej mówiąc z zastojem postępowania, który jest trwały i ostateczny". Zezwolenie wydane skarżącej Spółce zostało wydane na czas oznaczony, tj. na okres do dnia [...] roku. Z tym zatem dniem zezwolenie to straciło ważność i przestało istnieć w obrocie prawnym. Tym samym – w ocenie organu drugoinstancyjnego - przestał istnieć przedmiot postępowania administracyjnego.

Organ II instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany dnia 8 sierpnia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 514/96 niepubl.), w którym stwierdzono że w sytuacji, kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 Kpa), organ odwoławczy wydaje decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie sformułowanie "umarza postępowanie pierwszej instancji", istocie bowiem znaczy ono tyle co umarza postępowanie w sprawie.

Następnie "A" Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu [...]r. (data nadania) "zażalenie na Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C.".

"A" Spółka z o.o. wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w części dotyczącej umorzenia postępowania oraz o połączenie "zażaleń dotyczących sprawy Dot. [...], jako korelujących w przedmiocie zażalenia".

Spółka wskazała, że "umorzenie postępowania z powodu wygaśnięcia decyzji należy zaskarżyć, ponieważ skarżący w czasie trwania decyzji wielokrotnie występował o jej przedłużenie w czasie i rozszerzenie zakresu i pomimo analogii składanych dokumentów odmawiano wydania decyzji, co skutkowało stratami zarówno w procesie rekultywacji, jak i ograniczonymi możliwościami przyspieszenia procesu inwestycyjnego, zgodnego z kierunkami rozwoju obowiązującymi na przedmiotowym terenie".

W odpowiedzi na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do twierdzeń zawartych w skardze wskazał ponadto, że skarżąca wystąpiła o przedłużenie okresu obowiązywania zezwolenia Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów na terenie pogórniczym po byłej Cementowni "B" S.A. "dopiero w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...], tj. po [...]r."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 P.p.s.a.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to niekwestionowane przez stronę.

Skarga nie jest zasadna.

Spór ogniskuje się w niniejszej sprawie wokół kwestii proceduralnych.

Na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja o cofnięciu zezwolenia jest immanentnie związana z decyzją zezwalającą. Przedmiotem decyzji o cofnięciu zezwolenia jest bowiem właśnie to zezwolenie, w rozpatrywanej sprawie - wynikające z decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...]. Aby doszło do merytorycznego orzekania w przedmiocie zmiany, cofnięcia, czy też uchylenia decyzji pierwotnej, musi ona istnieć w obrocie prawnym w dniu, w którym decyzja je modyfikująca nabędzie przymiot ostateczności, bowiem istnieć musi przedmiot orzekania. Samo wszczęcie postępowania w przedmiocie innej decyzji administracyjnej zarówno prowadzone z urzędu, jak i na wniosek strony nie powoduje przedłużenia bytu prawnego decyzji pierwotnej.

W dacie orzekania przez organ II instancji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...], tj. dnia [...]r., zezwolenie to nie obowiązywało już w obrocie prawnym. Zezwolenie Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...]adresowane do skarżącej, zostało bowiem wydane na czas oznaczony, tj. na okres do dnia [...] roku. Skoro uprawnienie wynikające z tej decyzji w dacie orzekania przez organ II instancji już wygasło, bezzasadnym byłoby cofnięcie zezwolenia. Oznaczałoby to bowiem wolę przerwania przez organ wywierania skutków prawnych przez zezwolenie, które takich skutków prawnych już nie wywierało. Sutek prawny, który nastąpiłby w wyniku ewentualnego cofnięcia zezwolenia (przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]cofającą skarżącej decyzję zezwalającą "A" Spółce z o.o. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów) już wcześniej zaistniał ze względu na upływ terminu na jaki zostało wydane zezwolenie Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...].

Przyznanie uprawnienia w decyzji na czas określony oznacza bowiem, że po upływnie określonego w decyzji terminu uprawnienie to nie rodzi już skutków prawnych. Przestaje istnieć materialnoprawny stosunek, który decyzja uprawniajaca wywołała. Moc prawna takiego zezwolenia ograniczona jest do określonego w niej przedziału czasowego. Wydanie decyzji uprawniającej na określony czas oznacza zatem, że z chwilą upływu terminu w niej określonego, następuje ziszczenie się przesłanki powodującej zniesienie prawnych konsekwencji decyzji w sferze materialnoprawnej.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2002 r., sygn. akt I SA 531/02, LEX nr 156834, iż "określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na który została wydana. W takim wypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji określającej termin ważności zezwolenia. Jest to zbędne, ponieważ z upływem określonego w decyzji czasu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego. Ażeby zapobiec wystąpieniu tego rodzaju skutku należałoby w postępowaniu nadzwyczajnym, określonym w art. 155 k.p.a., doprowadzić do zmiany decyzji za zgodą stron. Jednakże zmiana w tym trybie może mieć miejsce dopóty, dopóki owa decyzja znajduje się jeszcze w obrocie prawnym".

Pogląd, iż od przypadków przewidzianych w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, dotyczących wygaśnięcia decyzji, należy odróżnić wypadki, gdy decyzja "traci ważność" wskutek upływu określonego czasu obecny jest również w doktrynie (por. G.. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 162, LEX, 2007, wyd. II.).

Ograniczenie okresu obowiązywania stanu prawnego ukształtowanego decyzją przekłada się również na ograniczenie możliwości wdrożenia względem niej postępowań administracyjnych. W szczególności utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje zatem, że nie może być ona przedmiotem decyzji, która cofa nadane nią zezwolenie.

Brak przedmiotu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia oznacza z kolei jego bezprzedmiotowość.

Stosownie bowiem do dyspozycji art. 105 § 1 Kpa bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym, z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Zgodnie z orzecznictwem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r., II SA 1689/01, niepubl.) przesłankę do umorzenia postępowania stanowi także bezprzedmiotowość, która zaistniała w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i powstała np. na skutek zdarzeń faktycznych lub prawnych. W rozpoznawanej sprawie do takich zdarzeń należy upływ terminu na który wydane zostało przedmiotowe zezwolenie.

Obowiązkiem organu II instancji było wzięcie pod uwagę zmiany okoliczności sprawy, które miały miejsce po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, a przed wydaniem decyzji II instancji, tj. upływu okresu na jaki zostało wydane zezwolenie Starosty [...] z [...]r., nr [...].

Rolą organu odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji organu I instancji pod kątem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji I instancji. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zarówno zmiany stanu prawnego, jak i faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji a orzeczeniem organu odwoławczego. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał zebrany w postępowaniu pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie, a które to okoliczności są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, s. 796-797 wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowym; a także wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt V SA 1799/00, LEX nr 75524; wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt III RN 59/01, OSNP 2003/3/56; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2413/04, LEX nr 166510). Pogodzenie zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady orzekania przez organ odwoławczy według stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie orzekania, należy upatrywać w art. 138 Kpa (por. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3545/06, LEX nr 311951).

Od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić przypadek bezzasadności żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. Natomiast umorzenie jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie, bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania.

Wobec powyższego Sąd wyjaśnia, że słusznie kwestia materialnoprawna, tj. zasadność cofnięcia skarżącej zezwolenia Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów na terenie pogórniczym po byłej Cementowni "B’ S.A. nie była przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., ze względu na wystąpienie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, która to okoliczność jest wystarczająca, a zarazem konieczna do umorzenia postępowania administracyjnego.

Należy podkreślić, że instytucja umorzenia postępowania oznacza rezygnację z orzekania merytorycznego, a rozstrzygnięcie kwestii formalnych i proceduralnych ma w trakcie postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed kwestiami merytorycznymi szczególnie, jeśli rzutuje na brak możliwości prowadzenia postępowania w sprawie i dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego aktu.

W rozpatrywanej sprawie upływ okresu obowiązywania zezwolenia wynikającego z decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...] uczynił bezprzedmiotowym orzekanie w sprawie jego cofnięcia zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego zawartych w skardze, dotyczących występowania o przedłużenie terminu zezwolenia należy wskazać, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie 155 Kpa jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. W trybie art. 155 Kpa mogła nastąpić zmiana decyzji z której strona nabyła prawo w przedmiocie terminu jej obowiązywania. Ze stosownym wnioskiem w tym zakresie należy wystąpić wówczas, gdy istnieje przedmiot takiego postępowania, tj. funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja objęta zmianą. Każdy przewidziany przepisami Kpa tryb dotyczący decyzji ostatecznych może bowiem odnosić się wyłącznie takiej decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym (por. w tym zakresie, odnośnie do postępowań nadzwyczajnych wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2007 r., II SA/Kr 659/07, LEX nr 372435).

Zaskarżenie decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...]cofającej decyzję tego organu z dnia [...]r., nr [...], nie spowodowało wstrzymania biegu okresu na jaki decyzja z dnia [...]r. został wydana.

Ponadto należy stwierdzić, że w trakcie prowadzonego postępowania organy podatkowe nie naruszyły również przepisów procesowych w stopniu mogącym negatywnie rzutować na wynik sprawy. W szczególności działały na podstawie prawa, podejmowały działania w ramach sprawy w celu dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego.

Sąd nie uznał za zasadne wspólnego rozpatrzenia sprawy przedmiotowej ze wskazaną w skardze przez skarżącego, ze względu na brak przesłanek ku temu, wobec czego nie przychylił się do wniosku skarżącej.

Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.