Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Zieliński - Baran po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2022r., sygn. akt I SA/Wa 3067/21 w sprawie ze skargi M. Z. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 października 2021r. nr DAP-WOSR-7280-110/2021/AM w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3067/21, po rozpoznaniu skargi M. Z. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 października 2021 r., nr DAP-WOSR-7280-110/2021/AM, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie; w pkt 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. Z. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 13 października 2021 r., nr DAP-WOSR-7280-110/2021/AM, na podstawie art. 58 § 1 i § 2 w zw. z art. 59 § 2 K.p.a. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097), po rozpatrzeniu wniosku M. Z., odmówił mu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 czerwca 2021 r. nr 2, odmawiającej potwierdzenia, że skarżącemu przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu ww. postanowienia organ stwierdził, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 czerwca 2021 r. została doręczona skarżącemu w dniu 1 lipca 2021 r. Od tej decyzji skarżący nie złożył w terminie odwołania. Następnie, pismem z dnia 17 lipca 2021 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu 23 lipca 2021 r.) skarżący złożył wniosek "o przesunięcie terminu do wniesienia odwołania" wskazując, że powodami niedotrzymania terminu są zły stan zdrowia z powodu COVID-19, a także okoliczność, że jego żona przebywała w szpitalu w czerwcu 2021r., a po wyjściu ze szpitala potrzebowała jego opieki.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwał skarżącego do sprecyzowania, czy intencją skarżącego wyrażoną w ww. piśmie było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 28 czerwca 2021 r., a także do przedstawienia dokumentów, które uprawdopodobniłyby, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. W odpowiedzi skarżący wskazał, że pismo to stanowi wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia 28 czerwca 2021 r. Wraz z pismem przedłożył: odwołanie od ww. decyzji, kartę informacyjną z [...] Szpitala Klinicznego z Polikliniką SP ZPZ we W. z dnia 11 czerwca 2021 r. na okoliczność wykazania, że jego żona była poddana leczeniu operacyjnemu, co wiązało się z jej pobytem w szpitalu w okresie od 9 do 12 czerwca 2021 r. oraz jej dalszym okresem rekonwalescencji, podczas którego sprawował nad nią opiekę, oświadczenie pracodawcy skarżącego, informujące o tym, że korzystał on z urlopu z powodu choroby lub opieki nad chorą żoną w dniach 21-23 stycznia, 24-27 marca, 15-19 maja, 14-17 czerwca oraz od 27 czerwca do 4 lipca, a także o tym, iż był nieobecny w pracy w dniach 12-20 lipca 2021 r. z powodu izolacji, pełnomocnictwo z dnia 25 marca 2021 r. udzielone przez skarżącego jego żonie i oświadczenie skarżącego o miejscach zamieszkania na terytorium RP oraz o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. Jako przyczynę braku złożenia odwołania w terminie skarżący wskazał na problemy zdrowotne jego żony oraz jego, a także okoliczność izolacji w okresie, w którym upływał termin na złożenie odwołania oraz fakt, że wraz z żoną są osobami starszymi.

Odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło na skutek okoliczności niezależnych od skarżącego. Organ podał, że skarżący w dniu 1 lipca 2021 r. odebrał osobiście w placówce pocztowej decyzję z dnia 28 czerwca 2021 r. Był to dzień, w którym skarżący nie był obecny w pracy, gdyż jak wskazał – opiekował się wówczas żoną. Powyższe nie przeszkodziło mu jednak w tym, aby udać się do placówki pocztowej i odebrać awizowaną przesyłkę, której był adresatem. Minister wskazał, że termin na złożenie odwołania upływał w dniu 15 lipca 2021 r. Jak zaś wynika z oświadczenia pracodawcy skarżącego, podnoszona przez niego okoliczność opieki nad żoną miała miejsce w okresach: 21-23 stycznia, 24-27 marca, 15-19 maja, 14-17 czerwca oraz 27 czerwca do 4 lipca, a zatem nie miała wpływu na zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się natomiast do przebywania skarżącego na tzw. "izolacji" organ wskazał, że miała ona miejsce na polecenie pracodawcy i spowodowana była gorszym samopoczuciem skarżącego, które nastąpiło w lipcu 2021 r. po styczności z osobami, które były potencjalnie zarażone wirusem SARS-COV-2. Skarżący nie wskazał przy tym żadnych dowodów świadczących o stwierdzeniu u niego podejrzenia COVID-19 i nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o skierowaniu go do odbycia kwarantanny przez lekarza, czy też inspektora sanitarnego. Organ podkreślił, że izolacja domowa, polecona przez pracodawcę, w przeciwieństwie do kwarantanny nałożonej przez uprawniony organ nie wiąże się z bezwzględnym zakazem wychodzenia z domu, a opuszczenie miejsca zamieszkania w celu załatwienia określonych spraw nie jest obwarowane żadną sankcją. Zdaniem Ministra skarżący nie wykazał też, że w celu wysłania stosownej korespondencji, nie mógł się posłużyć inną osobą np. domownikiem.

Wobec tego organ stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 28 czerwca 2021 r. nastąpiło bez jego winy.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o kosztach postępowania.

Sąd wskazał, że z ugruntowanego w orzecznictwie i literaturze przedmiotu rozumienia przesłanki braku winy strony wynika, że powinna być ona oceniana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy i biorąc pod uwagę uchybienia spowodowane nawet lekkim niedbalstwem. O braku winy strony można mówić wówczas, gdy dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony.

W ocenie Sądu, skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie nastąpiło bez jego winy. Zarówno we wniosku o przywrócenie terminu, jak i w skardze na postanowienie odmawiające jego przywrócenia konsekwentnie podkreślał bowiem, że nie był w stanie wnieść odwołania w terminie z uwagi na opiekę nad żoną, która ze względu na wiek oraz przebyty zabieg operacyjny znajdowała się (podobnie zresztą jak skarżący z uwagi na wiek) w grupie o podwyższonym stopniu ryzyka zarażenia COVID-19. Sąd wskazał, że termin do wniesienia odwołania upływał w tej sprawie w dniu 15 lipca 2021 r. Skarżący zaś w dniach od 12 do 20 lipca 2021 r. był nieobecny w pracy – przebywał na tzw. samoizolacji, na którą został skierowany przez pracodawcę, z uwagi na ryzyko zakażenia wirusem SARS-COV-2.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego okoliczności dotyczące uchybienia terminu do wniesienia odwołania zawarte we wniosku o przywrócenie terminu i w skardze oraz załączone na ich poparcie dokumenty (zaświadczenie pracodawcy, karta informacyjna leczenia szpitalnego żony) w sposób dostateczny uprawdopodobniły brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego i wyjaśnienia przedstawione na jego poparcie, z których wynika, że w zaistniałej sytuacji, opisanej w zaświadczeniu jego pracodawcy, co do przyczyn jego nieobecności w pracy w dniach od 12 do 20 lipca 2021 r., kiedy to upływał termin do wniesienia w tej sprawie odwołania (15 lipca 2021r.), pozostawał on w miejscu swojego stałego pobytu, nie chcąc narażać na zakażenie siebie oraz innych osób, w tym jego żony. W ocenie Sądu nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy trwał stan epidemii wywołany ww. chorobą zakaźną, a także gdy się weźmie pod uwagę wiek skarżącego oraz fakt leczenia szpitalnego jego żony w czerwcu 2021 r. Skarżący w sytuacji, w której na początku lipca poczuł się źle, a miał kontakt w pracy (co wynika z wyżej powołanego zaświadczenia pracodawcy) z osobami potencjalnie chorymi na COVID-19 wykazał, zdaniem Sądu, uzasadnioną ostrożność pozostając w miejscu swego pobytu przez kilka dni, aby nie narażać siebie i innych osób na możliwość zakażenia. Ponadto Sąd podkreślił, że skarżący w nieodległym terminie – już w dniu 23 lipca 2021 r. złożył odwołanie.

Zdaniem Sądu, zachowanie skarżącego w warunkach trwającego stanu epidemii było racjonalne, a uchybienie terminu do wniesienia odwołania wynikało z okoliczności od niego niezależnych i trwało możliwie krótko (tylko 3 dni robocze).

Sąd wskazał, że powyższą ocenę dodatkowo wzmacnia i potwierdza treść art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej, którego niezastosowanie w tej sprawie również zasadnie zarzuca skarżący. Sąd podał, że zgodnie z treścią art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Stosownie do treści ust. 2 powołanego przepisu, w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazane przez skarżącego okoliczności, a także niezastosowanie przez organ powołanego przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, w szczególności zastosowanie się przez skarżącego do zaleceń pracodawcy, w sytuacji gdy zarówno on, jak i jego żona są z osobami znajdującymi się w grupie osób o podwyższonym stopniu ryzyka zarażenia COVID-19, uprawdopodabniają brak winy skarżącego w uchybieniu wnioskowanego terminu. Sąd podkreślił przy tym, że instytucja przywrócenia terminu jest instrumentem tworzącym warunki realizacji prawa do sądu, zatem wykładnia przepisów procesowych regulujących instytucję przywrócenia terminu musi być zawsze dokonywana z perspektywy uwzględniającej treść zasady prawa do sądu, a tym samym z perspektywy funkcji ochronnej procedury.

Ponadto Sąd wskazał, że zarówno doktryna prawa, jak i orzecznictwo sądowe zgodnie uznają, że w zakresie odnoszącym się do przesłanki braku winy wystarczające jest uprawdopodobnienie (uwiarygodnienie) jej istnienia, przy zastosowaniu kryterium obiektywnego miernika staranności wymaganej od każdego, należycie dbającego o swoje interesy. Ocena ta winna być dokonywana indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem wszystkich jego okoliczności (w tym szczególnych). Ocena ta winna również uwzględniać niepowtarzalność i wyjątkowość stanu faktycznego, w którym rozpatrywany jest wniosek o przywrócenie terminu. Powinna się też wyrażać w przyjmowaniu wstępnego założenia o braku winy strony, co uzasadnia już sam sposób redakcji art. 58 § 1 k.p.a., a w konsekwencji w przyjęciu zasady, że niedające się usunąć wątpliwości rozstrzygane powinny być z korzyścią dla strony i ochrony jej indywidualnego interesu (art. 7a § 1 k.p.a.), tym bardziej, że przesłanka braku winy ma zostać jedynie uprawdopodobniona.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie od skarżącego na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 oraz § 2 K.p.a., w zw. z art. 59 § 2 K.p.a., poprzez nienależytą ocenę i uznanie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji niewłaściwie zastosował art. 58 § 1 oraz § 2 K.p.a., w zw. z art. 59 § 2 K.p.a., odmawiając przywrócenia terminu, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 58 § 1 oraz § 2 K.p.a. w zw. z art. 59 § 2 K.p.a. winno prowadzić do wniosku, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne nie dawały podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) poprzez uznanie, że organ winien zastosować w sprawie art. 7a § 1 K.p.a., podczas gdy mocą art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. wobec spraw wszczętych i nie zakończonych przed 1 czerwca 2017 r. nie ma zastosowania art. 7a § 1 K.p.a.,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez bezzasadne zarzucenie organowi niezastosowania art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przebywanie strony na tzw. "izolacji" nie uprawdopodabnia, że dokonanie czynności wniesienia odwołania w terminie nie było możliwe, z uwagi na nieprzewidywalną przyczynę. Izolacja, jak podaje skarżący, miała bowiem miejsce na polecenie pracodawcy i spowodowana była gorszym samopoczuciem skarżącego, które nastąpiło w lipcu 2021 r. po styczności z osobami, które były potencjalnie zarażone wirusem SARS-COV-2.

Organ podał, że okolicznością wskazującą na brak winy jest taka niedyspozycja zdrowotna, która występuje nagle i jest na tyle poważna, że strona obiektywnie nie jest w stanie dokonać czynności procesowej w terminie i w dodatku nie jest możliwe posłużenie się inną osobą dla dokonania takiej czynności. W niniejszej zaś sprawie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowód świadczących o stwierdzeniu u skarżącego podejrzenia COVID-19, brak jest dowodów świadczących o skierowaniu go do odbycia 14 - dniowej kwarantanny przez lekarza, czy też na mocy decyzji państwowego powiatowego lub granicznego inspektora sanitarnego. Skarżący kasacyjnie organ zwrócił uwagę, że izolacja domowa, polecona przez pracodawcę, w przeciwieństwie do kwarantanny nałożonej przez uprawniony organ, nie wiąże się z bezwzględnym zakazem wychodzenia z domu, a opuszczenie miejsca zamieszkania w celu załatwienia określonych spraw nie jest obwarowane żadną sankcją. Zdaniem organu również skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż nie mógł się posłużyć inną osobą, np. domownikiem, którym mogła być np. małżonka.

Powołano się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GZ 187/21.

Wobec tego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie negując obaw strony związanej z ryzykiem zarażenia CO\/ID-19, uznał, że w przedmiotowej sprawie powołane okoliczności nie mogły stanowić podstawy do skutecznego domagania się przywrócenia terminu do złożenia odwołania.

Ponadto organ podkreślił, że w dniu 1 czerwca 2017r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Wskazano, że zgodnie z art. 16 tej ustawy, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Wskazano, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem 1 czerwca 2017r., a zatem przy jej rozpatrywaniu zastosowano przepisy K.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym organ zgodnie z brzmieniem art. 7 k.p.a. nie mógł stosować art. 7a § 1 k.p.a., gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID – 19 Minister wskazał, że celem tego przepisu jest przede wszystkim poinformowanie strony, która uchybiła terminowi o tym fakcie i umożliwienie jej złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem organu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do zastosowania ww. przepisu, gdyż strona – bez wezwania/zawiadomienia ze strony organu – sama taki wniosek o przywrócenie terminu złożyła, a wcześniej została powiadomiona o jego uchybieniu przez Wojewodę Dolnośląskiego w piśmie z dnia 6 sierpnia 2021 r.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje, czy zasadnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 13 października 2021 r. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 czerwca 2021 r. nr 2, odmawiającej potwierdzenia, że skarżącemu przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Należy przypomnieć, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 58 § 1 i § 2 w zw. z art. 59 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 58 § 1 i 2 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 K.p.a.). Odnotować przy tym wypada, że art. 58 § 1 K.p.a. nie wymaga, aby brak winy w niedochowaniu terminu był przedmiotem dowodu. Zgodnie bowiem z tym przepisem, okoliczności przemawiające za przywróceniem terminu muszą zostać uprawdopodobnione, tj. wykazanie określonych okoliczności w sposób niedający pewności, ale wskazujący wyłącznie na określone prawdopodobieństwo ich wystąpienia.

Przywrócenie terminu nie jest przedmiotem uznania administracyjnego, gdyż organ administracji publicznej ma obowiązek przywrócenia terminu w przypadku, gdy zachodzi ustawowa przesłanka, tj. jeżeli zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (świadczy o tym zwrot "należy przywrócić"). Wobec tego istota tego postępowania sprowadza się do ustalenia, czy zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Przy czym brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z rozważeniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy oraz przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem. Przywrócenie terminu ma zatem charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przesłanką przywrócenia terminu jest zatem uprawdopodobnienie braku winy strony w jego uchybieniu, przy czym pojęcie winy należy rozumieć w sposób obiektywny – wymagający od strony staranności.

Podkreślić w tym miejscu należy, że z uprawdopodobnieniem wiąże się ustalenie jakiegoś faktu w oparciu o wiarygodne środki dowodowe, pozwalające na przekonanie się przez organ administracji o zgodności danych faktów z rzeczywistością. Uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu nie jest zatem równoznaczne z udowodnieniem tej okoliczności. Uprawdopodobnienie pojmowane jest jako środek zastępczy dowodu w ścisłym znaczeniu, jest to środek zwolniony z formalizmu zwykłego postępowania dowodowego, bowiem ma na celu przyspieszenie postępowania w sprawie. To właśnie od oceny organu administracji publicznej (sądu) zależy uznanie, czy dokonane na podstawie uprawdopodobnienia ustalenia są na tyle wiarygodne, by można było uznać za uprawdopodobnione fakty, na które strona się powołuje. Postępowanie w sprawie przywrócenia terminu opiera się na argumentach przedstawionych przez stronę, ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na zainteresowanym, ciężar wykazania braku winy w uchybieniu terminu obciąża wnioskodawcę.

Przedmiotem sprawy administracyjnej o przywrócenie terminu jest zatem ustalenie, czy zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.

Należy podkreślić, że dla kwestii oceny dopuszczalności przywrócenia terminu w kontrolowanej sprawie nie bez znaczenia jest okres, w którym doszło do jego uchybienia. W tamtym czasie, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491, zm. 522, 531 i 565), obowiązywał w Polsce stan epidemii i w konsekwencji pomoc medyczna była ograniczona głównie do najbardziej pilnych przypadków. Natomiast decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2021 r. nr 2 odmawiającą potwierdzenia skarżącemu prawa do rekompensaty skarżący otrzymał w dniu 1 lipca 2021r., zatem termin na złożenie odwołania upływał w dniu 15 lipca 2021 r. Był to zatem czas stale rozszerzającej się światowej pandemii, w którym sam SARS-CoV-2 cały czas pozostawał wirusem nie do końca nierozpoznanym, a wśród specjalistów niezmiennie toczyła się publiczna dyskusja dotycząca m.in. sposobów jego transmisji, doboru właściwych środków zaradczych mających przeciwdziałać zakażeniu, stopnia siły (zjadliwości) wirusa, właściwych metod leczenia, powikłań po jego przejściu, itd. Pewne było natomiast, że szczególnie narażone na zarażenie były m.in. osoby starsze, z osłabioną odpornością, chorujące na różne choroby współistniejące

Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako zasadne twierdzenia skarżącego, że bezpośrednią przyczyną uchybienia terminowi w niniejszej sprawie były działania podjęte przez skarżącego w związku z wirusem SARS-CoV-2. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że we wniosku o przywrócenie terminu skarżący nie powoływał się jedynie ogólnie na trwający stan epidemii, który rzeczywiście sam w sobie nie mógłby usprawiedliwiać zaniechania skarżącego. Skarżący wskazał na konkretne okoliczności, które uniemożliwiły mu zachowanie terminu do złożenia odwołania. Wskazywał bowiem, że podczas biegu tego terminu był chory, pozostawał w izolacji. Na skutek tejże właśnie izolacji, skarżący, który jest osobą starszą (wówczas 73 lata) nie mógł wnieść odwołania w terminie. Na potwierdzenie tej okoliczności przedstawił zaświadczenie od swojego pracodawcy, z firmy transportowej, w której pracuje na ½ etatu. Wskazano w nim, że skarżący z racji wykonywanych obowiązków ma kontakt z pracownikami innych firm. Ponieważ na początku lipca 2021 r. był on narażony na kontakt z potencjalnie chorymi na Covid -19, a poczuł się źle, pracodawca polecił mu pozostanie w domu do chwili uzyskania pewności, że jest zdrowy. Wskazano, że z powodu izolacji był nieobecny w pracy w dniach 12-20 lipca 2021 r. (k-14 akt adm.- przeźroczysta teczka). Co prawda nie był objęty kwarantanną na polecenie lekarza, co podnosi skarga kasacyjna, jednak nie oznacza to, że nie mógł czuć się źle (po kontakcie z osobą potencjalnie chorą na Covid), co w połączeniu z jego podeszłym wiekiem, ogólną sytuacją zdrowotną w kraju i związanym z tym nastrojem nieprzemijającej paniki stanowi usprawiedliwioną obawę o swoje zdrowie, a nawet życie. Z racji osiągniętego wieku, należy bowiem zaliczyć skarżącego do grupy podwyższonego ryzyka. Za uzasadnione należy zatem uznać izolowanie się w sytuacji złego samopoczucia po kontakcie z osobą potencjalnie zarażoną Covidem.

Należy dać także wiarę twierdzeniom, że skarżący – chcąc dokonać czynności w terminie – nie mógł skorzystać z pomocy osób trzecich. Jak bowiem podkreślał, mieszkają z żoną sami, są osobami starszymi (skarżący urodzony w 1948 r.), zaś żona po operacji i po wyjściu ze szpitala, w którym przebywała w czerwcu 2021 r., wymagała opieki i rekonwalescencji.

W konsekwencji, należy uznać, że izolacja skarżącego, starszego człowieka, ur. 25 kwietnia 1948 r. (wówczas 73 - letniego), z uwagi na występujące u niego dolegliwości (polecona przez pracodawcę z uwagi na kontakt z potencjalnie chorymi na Covid – 19), była uzasadniona, nawet jeżeli skutkowała ona uchybieniem terminu do wniesienia odwołania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. stwierdzić należy, że przywołanie go przez Sąd I instancji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż to nie jego zastosowanie (bądź nie) przesądziło o zasadności zapadłego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że Sąd I instancji jedynie pomocniczo przywołał ww. przepis, w zasadniczej części kładąc nacisk na sposób redakcji art. 58 § 1 K.p.a. i wskazanie, że ocena braku winny powinna być dokonywana każdorazowo w sposób indywidualny oraz wykazując że skarżący wypełnił przesłanki "uprawdopodobnienia", o którym mowa w tym przepisie. Przy czym Sąd nie miał żadnych wątpliwości zarówno co do brzmienia, jak i interpretacji przesłanki z art. 58 § 1 K.p.a.

Z kolei odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, wskazać należy że stanowi on, iż w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu, w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Problematyka art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje stanowisko NSA wskazujące, że odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej dotyczącym biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu. Celem takiej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminów przewidzianych prawem administracyjnym.

Kierując się zatem wykładnią celowościową i funkcjonalną przyjąć trzeba, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID – 19 wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. Intencją ustawodawcy było bowiem objęcie zakresem tego przepisu wszystkich przepisów (w tym również prawa materialnego), które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie nie przewidziano żadnych wyjątków.

Podkreślenia też wymaga, że cechą wspólną omawianych terminów wymienionych w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawy covidowej ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych.

W tym miejscu podkreślenia także wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje podgląd, że przepis art. art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu, niż przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadza jedynie dodatkowy tryb poinformowania strony o fakcie uchybienia i wydłuża – z siedmiu do trzydziestu dni – termin do złożenia prośby o przywrócenie. Pomimo więc, że z przepisu tego nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego przepisu wprost do art. 58 K.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy K.p.a. Podkreśla się też, że przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie funkcjonuje samodzielnie i nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten formułuje obowiązek organu w zakresie poinformowania o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ale samo rozpoznanie wniosku odbywa się w oparciu o przesłanki określające podstawę do przywrócenia terminu określone w art. 58 K.p.a.

Użyte w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID – 19 określenie "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" należy rozumieć odpowiednio jako faktyczny okres obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, tj. od dnia 20 marca 2020 r. do dnia 15 maja 2022 r. Zatem, daty wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć: Wojewody Śląskiego (28 czerwca 2021 r.) i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (13 października 2021 r.) wskazują, że rozstrzygnięcia te zostały wydane w czasie obowiązywania w Polsce stanu epidemii, co obligowało organ do zastosowania ww. przepisu ustawy covidowej.

Wobec powyższego należy uznać, że rację ma w niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdzając, że organ zaniechał obowiązku, o którym mowa w ww. przepisie ustawy COVID – 19. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ choćby nosił się z zamiarem poinformowania skarżącego o treści art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej. Pismo bowiem z dnia 6 sierpnia 2021 r., na które powołuje się organ w skardze kasacyjnej, z całą pewnością nie spełnia wymogów określonych w ww. przepisie. Zaś okoliczność, że skarżący sam – (występujący w niniejszej sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika – co należy podkreślić) – dochowując terminu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, złożył wniosek o jego przywrócenie wraz z odwołaniem, świadczy tylko o tym, że dbał on należycie o swoje interesy i nie dopuścił się choćby lekkiego niedbalstwa. Natomiast orzeczenie NSA o sygn. akt I GZ 187/21, na które powołuje się skarżący kasacyjnie organ, dotyczy zgoła odmiennego stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem I instancji, że analiza argumentów wskazanych we wniosku o przywrócenie terminu oraz załączonej dokumentacji dawała podstawy do uznania, że skarżący przekonująco uprawdopodobnił brak winy w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania. W niniejszej sprawie uprawdopodobnienie nie opiera się wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego, gdyż zostały one wzmocnione i poparte (uwiarygodnione) za pomocą przedłożonych środków dowodowych, które przemawiają na rzecz tezy, że skarżący uchybiając terminowi nie działał w sposób niedbały. Ponadto, przy ocenie winy należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie danej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań niezwłocznie po uchybieniu terminu. W niniejszej sprawie, niezwłocznie po ustąpieniu dolegliwości chorobowych, skarżący dokonał uchybionych czynności i w dniu 23 lipca 2021 r. złożył odwołanie wraz z wnioskiem.

Skoro więc art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej odwołuje się wprost do art. 58 K.p.a., a w sprawie wykazane zostało, że skarżący uprawdopodobnił brak swojej winy w uchybieniu terminu, to – w stanie faktycznym i okolicznościach niniejszej sprawy oraz mając na uwadze konstytucyjne prawo do sądu – należy uznać, że zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie. Minister pominął bowiem wyjątkowe uwarunkowania sprawy, co doprowadziło do nadmiernego rygoryzmu w jego działaniu przy procedowaniu wniosku. Po stronie organu zabrakło wyważenia jego stanowiska, tak, by z jednej strony nie doprowadzać do pochopnego przywracania terminu, z drugiej zaś, by na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie skarżący w należyty i wystarczający sposób uprawdopodobnił brak swojej winy w niedopełnieniu w terminie wymaganych czynności polegających na wniesieniu odwołania. Przedstawiona argumentacja i załączone dokumenty w zakresie uchybienia terminu uprawdopodabniają w sposób dostateczny tezę, że do uchybienia terminu doszło wskutek okoliczności obiektywnych, a więc niezawinionych.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.