Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z przepisami art. 4, art. 5, art. 8 ustawy z dnia 28. listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania R. W. prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci W. i M. wraz z dodatkami.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] R. W. zwróciła się o przyznanie zasiłku rodzinnego na córki W. i M. wraz z dodatkiem do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. odmówił przyznania R. W. wnioskowanych świadczeń rodzinnych z powodu przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego rodzinny.

Od powyższej decyzji organu R. W. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Kwestionując zapadłe rozstrzygnięcie, zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną interpretację i uznanie, że nie spełniła ustawowych przesłanek do nabycia prawa do świadczeń rodzinnych. W ocenie R. W. jej dochód mieści się w dopuszczalnych granicach kryterium dochodowego, a zasiłek rodzinny przysługiwał jej w poprzednim okresie zasiłkowym. Podniosła dodatkowo, że decyzjami Nr [...] z dnia [...] oraz Nr [...] z dnia [...] przyznano jej prawo do świadczeń rodzinnych w okresie od 1. grudnia 2005 r. do 31. sierpnia 2007 r. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] organ pierwszej instancji orzekł o zmianie ostatecznej decyzji z dnia[...]. W sentencji nie wskazano jednak na czym przedmiotowa zmiana miała polegać, a więc świadczenie powinno być wypłacone. W ocenie skarżącej fakt wyrażenia zgody na uchylenie ostatecznej decyzji nie wystarcza do uznania, że została wyeliminowana z obrotu prawnego. Na koniec podkreśliła, że od chwili śmierci męża samotnie wychowuje dwie córki, a uzyskiwane dochody są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpatrując powyższe odwołanie wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. (art. 5 ust. 1 tejże ustawy). Dochód rodziny, stosownie do przepisu art. 3 pkt. 2 ustawy oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Kolegium wskazało, że z przedstawionych w sprawie dokumentów wynikało, że na dochody rodziny R. W. w 2006 r. składały się dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, które zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] i zasadą wyrażoną w par. 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2. czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), wynosiły 18.914,27 zł. Średni miesięczny dochód rodziny wyniósł 1.576,19 zł., co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło 525 zł. i przekraczało ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że ustawodawca w przepisie art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy, przewidział jednak zasadę równoważnika pieniężnego w wysokości 48 zł. na osobę w rodzinie, który uprawnia do świadczeń rodzinnych pomimo przekroczenia kryterium dochodowego pod warunkiem, że zasiłek rodzinny przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Z uwagi na to, że różnica między faktycznym dochodem na osobę w rodzinie R. W., a więc kwotą 525 zł., a ustawowym kryterium wynoszącym 504 zł. jest niższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, to jednak w ocenie organu w sprawie nie został spełniony drugi niezbędny warunek, to jest przysługiwanie zasiłku w poprzednim okresie zasiłkowym.

W ocenie Kolegium poprzez pojęcie "przysługiwał" należy rozumieć uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezależnie od tego czy osoba uprawniona faktycznie pobierała zasiłek rodzinny, czy też nie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z załączonych akt sprawy wynikało, że R. W. decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] miała przyznane prawo do świadczeń rodzinnych na dzieci W. oraz M. na okres zasiłkowy 2006/2007. Następnie decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor M.O.P.S. w R., za zgodą strony, uchylił w całości własną decyzję administracyjną z dnia [...].

W tak przyjętym stanie faktycznym Kolegium stwierdziło, że zasiłek rodzinny w okresie zasiłkowym 2006/2007 R. W. nie przysługiwał, mimo iż świadczenie to zostało przyznane decyzją z dnia [...], gdyż dochód rodziny, stanowiący podstawę przyznania świadczeń rodzinnych w poprzednim okresie został błędnie ustalony, a skutkiem tego było przyznanie przez organ pierwszej instancji prawa do zasiłku w sytuacji kiedy świadczenie to nie przysługiwało na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dochód rodziny R. W. w [...], stanowiący podstawę przyznania świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2006/2007 wyniósł 13.704,33 zł. tj. 380,67 zł. na osobę w rodzinie. Wysokość osiągniętego dochodu wprawdzie uprawnia stronę do otrzymania zasiłku rodzinnego, jednak w rodzinie nastąpiło uzyskanie dochodu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 24 cytowanej ustawy, bowiem R. W. oraz jej dwie córki decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia [...] nabyły prawo do renty rodzinnej w wysokości 591,75 zł. miesięcznie. Stosownie do przepisu par. 18 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2. czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, dodając kwotę dochodu uzyskanego w wysokości 591,75 zł. do miesięcznego dochodu rodziny R. W. z [...] w wysokości 1.142,02 zł., łączny dochód rodziny wyniósł zatem 1.733,77 zł. miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło kwotę 577,92 zł. i przekraczało ustawowe kryterium.

Fakt, że uprawnienie do świadczeń rodzinnych zostało R. W. przyznane decyzją z dnia [...], a następnie uchylone decyzją z dnia [...] w ocenie Kolegium nie miał znaczenia dla sprawy, gdyż organ odwoławczy nie mógł dokonać oceny prawnej tych decyzji, które stały się ostateczne, natomiast zobowiązany był dokonać oceny, czy w świetle prawa materialnego, zasiłek rodzinny w okresie zasiłkowym 2006/2007 przysługiwał.

Wobec przytoczonych wyjaśnień organ odwoławczy stwierdził, że w okresie zasiłkowym 2007/2008 R. W. prawo do świadczeń rodzinnych nie przysługiwało, gdyż nie został spełniony warunek określony w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc warunek przysługiwania zasiłku w poprzednim okresie zasiłkowym. Ponieważ wszelkiego rodzaju dodatki do zasiłku rodzinnego są nierozerwalnie związane z przyznaniem zasiłku rodzinnego, dlatego brak prawa do świadczenia podstawowego spowodował, że wnioskowane dodatki z tytułu samotnego wychowania dziecka oraz rozpoczęcia roku szkolnego również nie przysługiwały. Niespełnienie kryterium dochodowego przez rodzinę skutkuje odmową przyznania świadczeń rodzinnych.

W dniu 31 października 2007 r. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. R. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zrzuciła naruszenie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że nie spełnia przesłanek ustawowych niezbędnych do nabycia prawa do wnioskowanych świadczeń rodzinnych, podczas gdy dochód na osobę w jej rodzinie mieści się w granicach przekroczenia określonego w naruszonym przepisie, a zasiłek rodzinny przysługiwał jej w poprzednim okresie zasiłkowym.

W uzasadnieniu skargi R. W. co do zasady powtórzyła argumentację podnoszoną w odwołaniu. W ocenie skarżącej samo wyrażenie zgody na uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej zasiłek rodzinny nie było wystarczające do uznania, że przedmiotowa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, skoro brak było stosownego orzeczenia organu administracji w tej kwestii, bowiem decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji orzekł o zmianie ostatecznej decyzji administracyjnej Nr [...] z dnia [...] bez wskazania w sentencji na czym ta zmiana miałaby polegać, w związku z tym, przyznane świadczenia w okresie od 1. września 2006 r. do 31. sierpnia 2007 r. nie mogły ulec zmianie i powinny być dalej wypłacane.

W dalszej części skargi skarżąca wskazała na trudną sytuację rodziną w jakiej się znalazła po śmierci męża, podnosząc, że samotnie wychowuje dwie córki W. i M., a uzyskiwane dochody nie wystarczają jej na zaspokojenie wszystkich potrzeb dzieci związanych z obowiązkiem szkolnym, a także na pokrywanie kosztów zajęć dodatkowych związanych z nauką języków obcych, czy też kosztów wycieczek szkolnych. Oświadczyła, ze otrzymanie wnioskowanych świadczeń rodzinnych diametralnie poprawiłoby jej sytuację rodzinną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać wypada, iż organy administracji publicznej działające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały w przepisach ustawy z dnia 28. listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) podstawę prawną do wydania kwestionowanych decyzji. Przepis art. 4 ust. 1 i 2 przywołanej powyżej ustawy stanowi, iż zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a prawo do niego przysługuje:

1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka;

2) opiekunowi faktycznemu dziecka;

3) osobie uczącej się.

Do zasiłku rodzinnego, omawiana ustawa, w przepisie art. 8, przewiduje rozliczne dodatki. Przy czym możliwość przyznania powyższych dodatków do zasiłku rodzinnego uzależniona jest od uprzedniego przyznania samego zasiłku.

Mając na uwadze brzmienie przywołanych powyżej przepisów ustawy, oraz to, iż skarżąca wychowując samotnie dwójkę dzieci znajduje się w podmiotowym kręgu osób uprawnionych do otrzymania zasiłku rodzinnego, należy wskazać, iż fundamentalne znaczenie dla oceny legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie ma kwestia wysokości dochodów rodziny skarżącej.

Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Natomiast art. 5 ust. 3 ustawy przewiduje, że w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Na podstawie art. 8 pkt 4 ustawy do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, o ile spełnione zostały przesłanki określone w art. 12 ust. 1 lub 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast przepis art. 14 ustawy reguluje kwestie dotyczące dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

Rozpatrując wniosek skarżącej w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy wnioskodawczyni spełniała kryteria dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. Organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny w trybie określonym w przepisie par. 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2. czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) opierając się na zaświadczeniu o dochodzie wydanym w dniu [...] przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. Ponieważ miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 525,40 zł, a więc przekroczył kwotę określoną w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy zasadnie przyjęto, że nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie.

Zwrócić jednak trzeba uwagę, że oprócz wspomnianego przepisu art. 5 ust. 1, który jest przepisem zasadniczym dla ustalania prawa do zasiłku rodzinnego, ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje jeszcze przepisy o charakterze wyjątkowym. Są nimi przepisy art. 5 ust. 2 podwyższający zasiłek z uwagi na niepełnosprawność dziecka, nie mający zastosowania w omawianym stanie faktycznym, oraz przepis art. 5 ust. 3 statuujący zasadę, że w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę ucząca się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, z tym zastrzeżeniem, że w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że różnica miedzy faktycznym dochodem na osobę w rodzinie R. W., a więc 525,40 zł, a ustawowym kryterium wynoszącym 504 zł jest niższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, to pozostaje do wyjaśnienia jedynie kwestia związana z kolejnym warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego w przypadku przekroczenia dochodu, o jakim mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według tego przepisu "(...) zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym". W tak zakreślonym stanie prawnym, należy stwierdzić, iż skarżąca dokonała błędnej wykładni tego przepisu uzależniając przyznanie świadczenia rodzinnego od "pobierania" w poprzednim okresie zasiłkowym zasiłku rodzinnego. Powołany przepis takiego warunku nie przewiduje. Pobierać świadczenie i mieć do niego prawo to nie są tożsame sytuacje. Świadczenie jest bowiem pobierane, jeżeli przysługuje. Za właściwe należy uznać ocenianie uprawienia skarżącej, nie pod kątem faktycznego pobierania zasiłku w poprzednim okresie zasiłkowym, lecz pod kątem ustalenia, czy zasiłek o jakim mowa w przepisie art. 5 ust 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługiwał. Uprawnienie na podstawie tego przepisu nie zależy bowiem od pobierania świadczenia, ale od jego "przysługiwania" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19. września 2006 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1219/06, LEX Nr 256705).

Skoro więc miesięczny dochód rodziny skarżącej w 2005 r. w przeliczeniu na osobę wynosił 577,92 zł, to należy jednoznacznie stwierdzić, iż w świetle prezentowanych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny w okresie zasiłkowym 2006/2007 R. W. nie przysługiwał, czego wyrazem była decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] Nr [...], zmieniająca w trybie art. 155 K.p.a. ostateczną decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] Nr [...] przyznającą R. W. prawo do zasiłku rodzinnego na córkę W. i M. wraz z dodatkami. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż sentencja powyższej decyzji budzi poważne wątpliwości. Tym niemniej z uzasadnienia decyzji zmieniającej wprost bowiem wynika, że na skutek przyznania decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia [...] renty rodzinnej, R. W. nie była uprawniona do świadczeń rodzinnych przyznanych decyzją z dnia [...], a tak wyartykułowana zamiana decyzji ostatecznej ma skutek adekwatny do odmowy przyznania świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2006/2007 wobec braku przesłanek ustawowych w tym zakresie. Świadomość skarżącej w tej materii zdaje się potwierdzać jej zgoda na uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie oraz zobowiązanie i dokonanie dobrowolnej spłaty pobranych w okresie od 1. września 2006 r. do 31. października 2006 r. świadczeń rodzinnych w dziewięciu ratach po 113,33 zł.

Konkludując wskazać wypada, iż zaskarżona decyzja – w świetle tego co zostało powyżej wskazane odpowiada prawu. Skoro bowiem dochód rodziny skarżącej w 2006 r. wynosił 18.914,27 zł, to na osobę w rodzinie przypadała w tymże roku kwota 525,40 zł. Tym samym o 21,40 zł. przewyższona została kwota stanowiąca kryterium dochodowe warunkujące możliwość przyznania zasiłku rodzinnego na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w świetle powyższych ustaleń jednoznacznie wykluczona została również możliwość przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego na podstawie przepisu art. 5 ust. 3 omawianej ustawy.

Na marginesie należy się jedynie odnieść do podnoszonej przez skarżącą trudnej sytuacji rodzinnej w jakiej się znajduje. Sytuacja ta nie mogła być wzięta pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, przyznawanie zasiłków rodzinnych nie zależy od uznania organów administracji, a uzależnione jest od spełnienia warunków określonych ustawą z dnia 28. listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i nie jest możliwe przyznanie zasiłku, gdy warunki te nie są spełnione (vide. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26. sierpnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1381/04, LEX Nr 191823).

W tym stanie rzeczy uznając skargę za bezzasadną należało ją oddalić (art. 151 p.p.s.a.).

J.S.