III SA/Wr 457/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-02-18	
Data wpływu	2008-07-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Józef Kremis
Maciej Guziński /przewodniczący/
Magdalena Jankowska-Szostak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6120 Ewidencja gruntów i budynków	
Hasła tematyczne	Ewidencja gruntów	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 7, art. 9,  art. 64 par. 2,  art. 61   par. 3art. 138   par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. i I. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta Z.

po rozpatrzeniu wniosku J. i I. C. odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. jednostka ewidencyjna Z. - miasto, dotyczącym zmiany oznaczenia podstawowej funkcji oraz [...] budynku posadowionego na działce [...] przy ul. S. [...]"[...]" .

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ przywołał art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 roku Nr 240, poz. 2027), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r, Nr 98, poz. 1071, ze zm.).

Odwołanie o tej decyzji wnieśli I i J. C.. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że odwołujący nie domagali się zmiany w operacie funkcji klasyfikacji środków trwałych. Odwołujący się zaznaczyli, że przed sporządzeniem operatu ewidencji gruntów i budynków zostało złamane ich zdaniem prawo przez organ I instancji bowiem nie zostali oni zawiadomieni o sporządzeniu tego operatu. Nadto odwołujący się wywiedli, że organ I instancji nie wskazał na jakiej podstawie zmienił przeznaczenie budynku znajdującego się na działce nr [...] przy ul. S. [...] "[...]" w Z. z funkcji przemysłowej na funkcję inną niemieszkalną. Odwołujący się wnosili o cofnięcie spornej decyzji oraz wskazanie że budynek po stacji transformatorowo- rozdzielczej położony na działce nr [...] przy ul. S. [...] "[...]" w Z. ma funkcję przemysłową określoną w klasyfikacji środków trwałych nr [...].

Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027), po rozpatrzeniu odwołania J. i I. C. od opisanej decyzji Starosty Z. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przypomniał, że wnioskiem z dnia [...] J. C. wystąpił do Starosty Z. o ujawnienie w ewidencji budynków i lokali, budynku po byłej stacji transformatorowej i zaliczenie tego budynku do rodzaju "inne budynki niemieszkalne". Pismem z dnia [...] organ pierwszej instancji poinformował J. C., że dokonanie zmiany zapisu w ewidencji gruntów i budynków, sposobu użytkowania działki oznaczonej nr geodezyjnym [...], jednostka ewidencyjna Z. - miasto, obręb Z. oraz budynków posadowionych na działce będzie możliwe po dostarczeniu decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku, wydanej przez Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z. Ś.. Pismem z dnia [...]. J. C. wystąpił ponownie do Starostwa Powiatowego w Z. Ś. o wyjaśnienie "na jakiej podstawie zmieniono funkcję użytkową budynku" po byłej stacji transformatorowej, skoro w piśmie z dnia [...] organ pierwszej instancji poinformował, że "aby wpisać budynek do niemieszkalnych należy zmienić sposób użytkowania budynków ". W odpowiedzi na powyższe pismo organ pierwszej instancji poinformował J. C., że dla Miasta Z., obrębu Z., gdzie zlokalizowana jest działka nr [...] założono ewidencję budynków i lokali. "W ewidencji budynków wykazano dwa budynki niemieszkalne o funkcji "inne budynki niemieszkalne. Zgodnie z klasyfikacją środków trwałych budynki te posiadają numer [...]. Jednocześnie poinformowano, że konsekwencją ustalenia takiej funkcji budynku jest konieczność wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej użytków gruntowych, z terenów przemysłowych oznaczonych [...], na inne tereny zabudowane oznaczone [...]. W wyniku kolejnego pisma J. C. z dnia [...], kwestionującego procedurę dokonywania zmian do ewidencji gruntów i budynków, pismem z dnia [...], organ pierwszej instancji udzielił między innymi odpowiedzi o sposobie i trybie informowania w sprawie wyłożenia projektu operatu opisowo - kartograficznego dotyczącego założenia ewidencji budynków i lokali w mieście Z., wynikającego z art. 24a pkt 4 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Wnioskiem z dnia [...] J. C. ponownie wystąpił do Starosty Z. o wyjaśnienie dlaczego złamano prawo poprzez niezawiadomienie go o wyłożeniu operatu opisowo – kartograficznego. Pismo to zostało potraktowane przez organ I instancji jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie. W trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej J. C. oświadczył, że nie zgadza się z oznaczeniem budynku po byłej stacji transformatorowej jako nr [...] w klasyfikacji środków trwałych i stwierdził, że budynek ten powinien mieć w klasyfikacji środków trwałych kategorię budynku mieszkalnego.

Organ II instancji w motywach uzasadnienia podkreślił, że Starosta Z. wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie mimo, że pismo odwołującego się z dnia [...] nie precyzowało żądań stron, stanowiło jedynie o konieczności wyjaśnienia wnioskodawcy wprowadzonych zmian. Organ II instancji zaznaczył, że odwołujący się w toku prowadzonego postępowania zmieniali swoje żądania. Niejednoznaczność żądania stron w opinii organu II instancji, wymagała od Starosty Z. wezwania J. i I. C. do sprecyzowania żądań. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego już wniosek strony, na podstawie którego postępowanie zostało wszczęte nie precyzował żądania stron. Z tego powodu zdaniem organu orzekającego już na tym etapie postępowania organ pierwszej instancji powinien doprowadzić do sprecyzowania żądań stron. [...] Wojewódzki Inspektor Geodezyjny i Kartograficzny zaznaczył, że w ponownym postępowaniu organ

pierwszej instancji w pierwszej kolejności powinien wezwać strony do sprecyzowania wniosku, na podstawie którego zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie administracyjne, a następnie po przeprowadzeniu postępowania, zgodnie z przepisami w zakresie ewidencji gruntów i budynków dokonać zmiany rodzaju budynku lub odmówić dokonania tej zmiany.

Na przedmiotową decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i I C.. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że opracowanie operatu było wykonane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących nie można było uznać, że Starostwo powiadomiło o wywieszeniu operatu. Skarżący zaznaczyli, że nie zgadzają się z zastosowanym systemem powiadamiania. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. jednoznacznie zdaniem skarżących określa jak powinno wyglądać takie zawiadomienie. Skarżący wnosili o uchylenie decyzji ze względów naruszenia prawa przy sporządzeniu operatu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i zaznaczył, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją nie rozstrzygał o prawidłowości wyłożenia operatu opisowo - kartograficznego miasta Z. Prowadzone postępowanie dotyczyło wyłącznie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących rodzaju budynku posadowionego na działce oznaczonej geodezyjnie numerem [...], obręb Z. miasta Z.

W piśmie procesowym z dnia [...] J. C. między innymi podkreślił, że w swojej skardze jednoznacznie wnosił o unieważnienie operatu natomiast jego żądanie nie było rozpatrywane wbrew jego woli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

( Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w tym także na decyzje wydawane przez organy inspekcji nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

Kryterium legalności przewidziane w art.1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego ( lit. b) , a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c).

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wedle podanych wyżej kryteriów uznał, że nie narusza ona prawa w sposób, który nakazuje wyeliminowanie jej z obrotu.

Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych organ II instancji wydał kwestionowane orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a.) co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części , a ma to miejsce wówczas gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. czyli przeprowadzenie przez organ odwoławczy samodzielnie (lub za pośrednictwem organu I instancji) uzupełniającego postępowania dowodowego czyli w sytuacji gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części) organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Należy również zaznaczyć, że przekazując sprawę organ II instancji może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, ze przepis art. 138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (np. wyrok NSA z dnia 6 września 2001, sygn. akt II SA/Gd 2235/99, Lex nr 76091).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał w motywach swego orzeczenia organowi I instancji, że w toku postępowania wyjaśniającego winien prowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność przede wszystkim sprecyzowania żądań stron bowiem wniosek strony na podstawie którego postępowanie zostało wszczęte nie precyzuje tego żądania.

Zdaniem Sądu zarzut ten okazał się w pełni uprawniony. W istocie bowiem w niniejszej sprawie wątpliwości budził przyjęty przez organ I instancji zakres przedmiotowy sprawy. Starosta Z. wszczął postępowanie na podstawie wniosku skarżącego z dnia [...] mimo, że wcześniej w pismach (z dnia [...], z dnia [...], z dnia [...]), skarżący zgłaszał liczne żądania organowi administracji publicznej odnośnie oznaczenia budynku po stacji transformatorowo- rozdzielczej położonego na działce nr [...] przy ul. S. [...] "[...]" w Z . W pismach tych domagał się wpisania budynku po byłej stacji transformatorowej do ewidencji nieruchomości jako budynek bez jego określenia i wnosił o zaliczenie go jako budynek niemieszkalny, wnosił o wyjaśnienie jaki numer posiada budynek zgodnie z klasyfikacją środków trwałych, domagał się informacji na podstawie jakich dowodów zmieniono funkcję użytkowania oraz czy według klasyfikacji środków trwałych – [...] dopuszcza się zaprojektowanie i wybudowanie budynku mieszkalnego. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że w piśmie z dnia [...] na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie skarżący również nie precyzował swoich żądań, natomiast ponownie zwrócił się o wyjaśnienie przyczyny rażącego naruszenia prawa w procedurze sporządzenia operatu opisowo – kartograficznego, wnosił o udzielenie informacji dlaczego złamano prawo i nie zawiadomiono go o wyłożeniu operatu, domagał się potwierdzenia czy cel i przeznaczenie budynku oraz jego wykorzystywanie to budynek po byłej stacji transformatorowo-rozdzielczej rodzaj klasyfikacji środków trwałych [...]. Nadto w trakcie rozprawy, w dniu [...] skarżący podkreślił, że sporny budynek powinien mieć klasyfikację środków trwałych jako budynek mieszkalny. Skarżący formułując kolejne pismo z dnia [...] żądał aby w decyzji organ I instancji podał na jakiej podstawie prawnej zmieniono funkcję podstawową budynku po stacji transformatorowo – rozdzielczej oraz aby podał jaki budynek ma numer klasyfikacji środków trwałych, jak określono przeznaczenie magazynu, warsztatu, hali produkcyjnej. Dysponując tak zróżnicowanymi żądaniami stron Starosta Z. wydał decyzję w której odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. jednostka ewidencyjne Z. – miasto, dotyczących zmiany oznaczenia podstawowej funkcji [...] budynku posadowionego na działce [...] przy ul. S. [...] "[...]". W tym miejscu uzasadnienia należy zaznaczyć, że organ dokonując oceny wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie związany jest zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania. Przy czym o ile charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oznacza to, iż organ administracji nie jest sam uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Podkreślenia wymaga, że konsekwencją zasady ogólnej przyjętej w art. 9 k.p.a. jest przepis art. 64 § 2 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych podania wszczynającego postępowanie administracyjne jest to bowiem forma ochrony jednostki przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa, bowiem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty może nastąpić tylko po dokładnym wyjaśnieniu jej stanu faktycznego. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Podanie dotknięte brakami wymienionymi w art. 64 k.p.a. stanowi takie żądanie. W myśl art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza , że podanie dotknięte tymi brakami nie jest zdolne do wywołania skutku prawnego jakim jest wszczęcie postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie organ I instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z zasady praworządności określonej w art. 7 k.p.a nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy czym należy pamiętać, że z zasady tej wynika między innymi obowiązek dokładnego ustalenia przez organ treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo więc skorzystał z prawa do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Starosta Z. wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 64 § 2 , art. 61 § 3 k.p.a. co spowodowało niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W związku z powyższym bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi.

Niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym, z przyczyn wyżej wskazanych, uzasadnione było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, co w konsekwencji musiało prowadzić do nieuwzględnienia skargi.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.