Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi J. L. i M. A. Spółka A na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary za naruszenie zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 880 zł (osiemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia "[...]" r, znak: "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej jako: " organ", "organ I instancji" lub "PPIS", działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt. 3, ust.3 pkt.l, ust. 4, ust. 8 ustawy

z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczeniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej jako: "ustawa" lub "u.z.ch.z") art. 189a oraz art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn.zm., dalej jako: "k.p.a"), art. 2 § 1 pkt 1 i § 2,w zw. z art. 47 § 1, art. 91 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 z późn.zm.) w związku

z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1356, dalej jako: "rozporządzenie"), wymierzył solidarnie J. L. oraz M. A., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "[...]" (dalej jako: "Skarżący" lub "Strona") karę pieniężną w kwocie 10.000,00 zł za naruszenie zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek.

W odwołaniu od ww. decyzji pełnomocnik Stron zarzucił, że ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, wprowadzone do obrotu prawnego ww. rozporządzeniem, są sprzeczne z Konstytucją RP i nie mogą stanowić podstawy do wymierzania kar pieniężnych w stosunku do przedsiębiorców. Wskazał, że dopuszczalne są ograniczenia wolności praw człowieka i obywatela w stosunku do osób fizycznych, a także ograniczenia w stosunku do osób prawych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej w okresie stanu klęski żywiołowej, a taki stan w Polsce nie został wprowadzony.

Poza zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, bowiem organ podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 21 i 22 sierpnia 2020 r. wspólnie z funkcjonariuszami Policji KPP na terenie obiektu "[...]" nie dokonywał sprawdzenia danych personalnych uczestników biesiady, a tym samym zaniechał ustalenia, czy osoby znajdujące się na terenie obiektu były osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi w myśl art. 7 ust. 13 pkt 3, co zwalniało je z obowiązku zachowania dystansu społecznego. Pełnomocnik podkreślił, że Skarżąca poczyniła szereg działań celem prawidłowego zabezpieczenia uczestników biesiady (zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia), polegających na rozdawaniu darmowych maseczek przed wejściem na teren lokalu dla wszystkich gości ich nie posiadających, jak również umieściła stanowiska do dezynfekcji rąk. Przestrzeń przed sceną była oznaczona naklejkami wyznaczającymi wymagane odstępy. Ponadto obsługa spółki jak i pracownicy wynajętej agencji ochrony w miarę możliwości przypominali o zasadach sanitarnych, w tym konieczności zakrywania ust i nosa.

Zdaniem pełnomocnika, Spółka nie może ponosić odpowiedzialności za działania osób trzecich, realizowane wbrew ich zaleceniom i wytycznym, poza tym nie odpowiada za zachowania osób oczekujących w kolejce do zakupu biletu, które nie stosowały się do obowiązku zakrywania nosa i ust oraz zachowania dystansu

(o ile do nich rzeczywiście doszło), bowiem sytuacja ta miała miejsce na chodniku poza terenem lokalu.

Decyzją z dnia "[...]" r., znak: "[...]", po rozpatrzeniu odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "PWIS" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ten ustalił, że PPIS, w asyście funkcjonariuszy Policji KPP, przeprowadził w dniach 21 i 22 sierpnia 2020 r. kontrolę obiektu prowadzonego przez Skarżących, położonego przy ul. "[...]". Czynności kontrolne zostały podjęte w związku z zawiadomieniem Burmistrza Miasta z dnia 21 sierpnia 2020 r., który zwrócił się on do organu o podjęcie działań nakierowanych na realizację zaleceń Głównego Inspektora Sanitarnego oraz rekomendacji Ministerstwa Zdrowia, zmierzających do ograniczenia rozprzestrzeniania się wirusa. Burmistrz wskazał na otwarte konta portalu społecznościowego Facebook, obrazujące przebieg imprezy dyskotekowej organizowanej w obiekcie restauracja "[...]" z dnia 25 lipca 2020 r. Mając na względzie, że treści, ujawnione na portalu Facebook, wskazywały na w istocie dyskotekowy charakter imprezy, zaniechanie wszelkich standardów postępowania w okresie ogłoszonego stanu epidemii (brak dystansu, brak maseczek), jak też fakt, że zgodnie z afiszami, w dniach 21 i 22 sierpnia 2020 r., odbywać się miały imprezy

z cyklu "[...]", PPIS podjął decyzję o przeprowadzeniu kontroli obiektu pod kątem ewentualnego złamania zakazu wynikającego z § 7 rozporządzenia obowiązującego w dacie przeprowadzania kontroli.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2020 r. w Restauracji "[...]" oraz na terenie pod adresem ul. "[...]" stwierdzono m. in. następujące okoliczności: wejście na imprezę było możliwe po zakupie biletu, przy zakupie zbierane były dane uczestników tj. imię i nr telefonu, osoby były pouczane przez pracowników ochrony o obowiązku zachowania dystansu oraz stosowania maseczek. Osoby, które nie posiadały maseczek otrzymywały ich darmowe egzemplarze. Teren był wydzielony ogrodzeniem; na terenie imprezy wydzielono scenę, na której odbywały się występy wykonawców z wydzieloną strefą dla widowni; całość była zadaszona, bez ścian. Na terenie imprezy znajdował się bar i restauracja, obsługa pracowała w maseczkach, jednorazowych rękawiczkach oraz stosowała środki dezynfekcyjne; przy wejściu do restauracji zapewniono klientom środki do dezynfekcji rąk, zapewniono odstępy między stolikami. Według oświadczenia J. L., przestrzeganie przepisów i zaleceń w trakcie imprezy sprawdzane było przez pracowników ochrony; w imprezie plenerowej bierze udział nie więcej niż 1 osoba na 5 m 2. W trakcie ww. kontroli stwierdzono brak wyznaczonych znakami poziomymi miejsc dla publiczności uwzględniających zachowanie odległości 1,5 m. W 2020 r. imprezy organizowane były od 17 lipca 2020 r., w piątki i soboty. Okoliczności te zostały stwierdzone w protokole z 21 sierpnia 2020 r.

Podczas przeprowadzonej ponownej kontroli w dniu 22 sierpnia 2020 r., stwierdzono, że osoby oczekujące w kolejce w celu zakupu biletu nie zachowują dystansu i nie stosują się do zakrywania ust i nosa, a organizator nie upominał ich o konieczności przestrzegania ww. nakazów. Ponadto stwierdzono, że przed sceną, na której w trakcie kontroli z oprawą świetlną (pulsujące światło dyskotekowe) i muzyką taneczną prowadzoną przez DJ, w wydzielonej strefie dla widowni uczestnicy imprezy tańczyli w grupach, w bliskich odległościach, bez maseczek. W ocenie organu, impreza przyjęła formę dyskoteki. Według informacji uzyskanej od właściciela do godz. 23.00 sprzedano 286 biletów, co wynika

z protokołu z 22 sierpnia 2020 r.

Powyższe ustalenia były podstawą do wszczęcia przez PPIS postępowania administracyjnego, a w konsekwencji do wydania przez organ I instancji decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W ocenie organu II instancji, zebrane w postępowaniu dowody wskazują, iż jakkolwiek przedsiębiorcy, oficjalnie zapraszali do uczestnictwa w imprezie plenerowej mającej przybrać postać biesiady, to imprezy miały jednak charakter taneczny. Sprzeczne z tym ustaleniem twierdzenia Strony oraz świadków organ odwoławczy, wobec oczywistych dowodów pochodzących z nagrań, uznał za niewiarygodne. Ponadto, zdaniem WIS, wystrój obiektu i używanie specyficznego oświetlenia, mającego podkreślać efekty dźwiękowe, nawiązywało do wyposażenia takich obiektów jak dyskoteki. Taki charakter imprezy znajduje potwierdzanie w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w nagraniach obrazu i dźwięku, utrwalonych na elektronicznych nośnikach danych, dokumentujących przebieg organizowanych imprez w okresie stanu epidemii. Powołując się na nagrania z miejsca prowadzonej działalności przez Stronę, znajdujące się w aktach sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że ujawniają one kilkadziesiąt osób tańczących, zajmujących stosunkowo niewielką powierzchnię (względem liczby osób tańczących), które nie miały zakrytych ust i nosa maseczkami ochronnymi. Na nagraniach nie jest uwidoczniony jakiegokolwiek zwrot względem zgromadzonych osób, nawołujący do zaniechania tańczenia; na nagraniu nie widać również interwencji służb ochroniarskich. Na jednym z nagrań ukazane są osoby zgromadzone przy barze, stojące w kolejce, bez zachowania dystansu odległości; jedynie część jest wyposażona w maseczki i co więcej niewielka część z ww. osób maje nałożone w sposób prawidłowy.

Zdaniem PWIS, analiza materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wskazuje na to, że organ I instancji dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia oraz zapewnił stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Odnosząc się do zastrzeżeń złożonych przez Stronę do protokołu z kontroli, stwierdził, iż zastrzeżenia te, jak również zeznania Strony, koncentrowały się na podjętych przez przedsiębiorców staraniach o zapewnienie oczekiwanego reżimu sanitarnego, a nie na okoliczności samej niedopuszczalności przeprowadzania imprez tanecznych.

Organ II instancji przytoczył treść art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.ch.z., przywołał regulacje zawarte w art. art. 189c K.p.a. i art. 189d K.p.a. oraz powołał się na zakaz prowadzenia do odwołania przez przedsiębiorców, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz inne podmioty, działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, ustanowiony w § 7 ust. 1 rozporządzenia, wydanego podstawie art. 46 i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy. Organ stwierdził, iż momencie stwierdzenia naruszenia prawa jak również w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W przedmiocie wymienionych ograniczeń doszło do zmiany stanu prawnego, jednak strona nie podporządkowała się ani czasowemu zakazowi prowadzenia dyskotek ustanowionemu w § 7 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2020 r. (jak też wcześniejszemu z dnia 19 czerwca 2020 r.) zakazowi prowadzenia dyskotek, ani też zakazowi prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek, przewidzianym w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zgodnie z którym do dnia 9 kwietnia 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych.

Organ odwoławczy powołał się na zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej

z zakresu zdrowia publicznego, związane z realizacji obowiązków w celu ochrony życia ludzkiego, poprzez zapobieganie i zwalczanie chorób, w tym chorób zakaźnych. Wskazał, iż od 20 marca 2020 r. w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 na obszarze Polski został ogłoszony stan epidemii. Wyjaśnił, że koronawirus SARS-CoV-2 wywołuje chorobę COVID-19, która jest ostrą chorobą zakaźną układu oddechowego, rozprzestrzeniającą się głównie drogą kropelkową, poprzez bliski kontakt z chorym. Ograniczanie kontaktów i zachowywanie dystansu społecznego, w sposób niezaprzeczalny wpływa na transmisję wirusa, istotnie zmniejszając ryzyko zakażenia. Natomiast zachowania zmierzające

w kierunku odwrotnym, często są katalizatorem ognisk zakażeń, których rozwój i skutki są niemożliwe do opanowania. Zatem waga ujawnionego naruszenia prawa, w ocenie organu, była doniosła.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, PWIS stwierdził, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP. Nie mogą więc badać, czy wydana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jak i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny są związani treścią wydanego rozporządzenia.

Uzasadniając wysokość nałożonej kary, organ II instancji wskazał, że naruszenie prawa przez Skarżących nie miało jednostkowego charakteru, ale było utrwalonym i przyjętym sposobem organizowania imprez (dyskotek), gdzie wprowadzane rozwiązania w postaci wyznaczonych stref przemieszczania się zachowywania odległości, dezynfekcji i noszenia maseczek, miały charakter fasadowy, tyczyły pozornych zabezpieczeń, których nikt, z nielicznymi wyjątkami, nie miał zamiaru przestrzegać. Organ przyjął jednakże, że strona uprzednio nie była karana za tożsame zachowanie, zaś sama minimalna kwota administracyjnej kary pieniężnej, ze względu na swą obiektywnie wysoką wartość, będzie stanowiła wystarczającą sankcję, w sposób odpowiedni zabezpieczając przed ewentualnym złamaniem zakazu przez stronę w przyszłości.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie, Skarżący zarzucili:

1. naruszenie art. 22 oraz 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez wydanie decyzji w oparciu o § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1356) pomimo, że ograniczenia w zakresie działalności gospodarczej oraz w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w drodze ustawy;

2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy poprzez dowolne przyjęcie, iż doszło do naruszenia § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1356) pomimo, że organ dokonując wspólnie z funkcjonariuszami Policji KPP kontroli w dniach 21 i 22 sierpnia 2020 r. na terenie obiektu prowadzonego przez Skarżącą nie dokonał sprawdzenia danych personalnych uczestników' biesiady, a tym samym zaniechał ustalenia, czy osoby znajdujące się na terenie obiektu były osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi w myśl art. 7 ust. 13. pkt. 3 rozporządzenia, co zwalniało je z obowiązku zachowywania dystansu społecznego, a Skarżąca poczyniła szereg działań celem prawidłowego zabezpieczenia (zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia) uczestników biesiady poprzez rozdawanie maseczek przy wejściu na teren obiektu i częste komunikaty o konieczności zakrywania ust i nosa.

Wskazując powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na konstytucyjnie chronione prawa i swobody obywatelskie, pełnomocnik Skarżących wskazał, iż w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń. Zdaniem pełnomocnika Skarżących, z treści art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że jakiekolwiek ograniczenia w zakresie działalności gospodarczej oraz w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w drodze ustawy; Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia.

W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Powyższe reguły zostały jednak naruszone poprzez wprowadzenie przepisów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia, co dopuszczalne jedynie w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istnienia istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych kryteriów, w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero wykluczenie tego rodzaju naruszeń daje podstawę do oceny zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego.

Wbrew zarzutom skargi, organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie należycie przeprowadziły postępowanie dowodowe i w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, dokonały prawidłowych ustaleń w sprawie. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, w szczególności z protokołów kontroli (k.3 i k.5 akt administracyjnych) wynika, że w dniach 21 sierpnia 2020 r. i 22 sierpnia 2020 r. Skarżący zorganizowali tzw. imprezy plenerowe, które w istocie spełniały warunki jakim odpowiada dyskoteka. Mimo, iż z założenia miała to być biesiada muzyczna, to przeistoczyła się w zabawę taneczną na otwartej przestrzeni. Tych ustaleń faktycznych Skarżący zresztą nie kwestionowali. Zostały one szczegółowo udokumentowane i opisane w decyzjach organów sanitarnych. Pełnomocnik Skarżących naruszenia przepisów postępowania upatruje w zaniechaniu przez organ sprawdzenia danych personalnych uczestników biesiady, a tym samym brak ustaleń, czy osoby znajdujące się na terenie obiektu były osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi, w rozumieniu art. 7 ust. 13. pkt. 3 rozporządzenia, co zwalniało je z obowiązku zachowywania dystansu społecznego.

W ocenie Sądu, zarzut ten nie zasługuje a uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że

w świetle art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podstawę uchylenia decyzji może stanowić tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy wprawdzie organ nie ustalił dokładnie tożsamości osób biorących udział w imprezach, konkretyzując jedynie ich imiona i numery telefonów kontaktowych, ale zważywszy na ich ilość, nie sposób przyjąć, że wszystkie te osoby są wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Ponadto, regulacja, na którą powołuje się pełnomocnik Skarżących dotyczy zwolnienia z obowiązku udostępnienia co drugiego miejsca, w przypadku miejsc siedzących. Nie dotyczy ona natomiast obowiązku zachowania 1,5 m odległości od innego widza, w przypadku obiektów bez oznaczonych miejsc. Jak wynika zaś z protokołu z dnia 22 sierpnia 2020 r. w imprezie, która przybrała formę dyskoteki, brało udział wiele osób (do godz. 23:00 sprzedano 268 biletów); w strefie wydzielonej dla widowni uczestnicy tańczyli w grupach, w bliskiej odległości, bez maseczek. Ustalenie tych okoliczności było wystraczające do wydania decyzji, bez potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Przechodząc do oceny stosowania przez organy prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Została ona powtórzona w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że aby organ władzy mógł wykonywać swoje kompetencje musi istnieć wyraźnie określona norma prawna dająca podstawę prawną rozstrzygnięcia władczego w konkretnej sprawie. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej dotyczącej tej sfery może stanowić ustawa bądź przepisy wykonawcze, wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Ustalając obowiązywanie normy prawnej, organ administracji publicznej musi zatem stwierdzić: a) czy w systemie prawnym zawarte są normy regulujące rodzaj spraw, z którego zakresu rozpatrywana jest sprawa; b) czy normy te przewidują rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej; c) czy norma weszła w życie; d) czy została formalnie deregowana

(B.Adamiak, w Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B.Adamiak, J.Borkowski, wydanie 14, wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2016 str. 56). Przy czym należy przyznać rację organowi II instancji, iż ocena zgodności stosowanych w sprawie przepisów prawa z Konstytucją nie mieści się w zakresie kompetencji organów administracyjnych. Dopóki przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia pozostaje w obrocie prawnym, to organ ma obowiązek go stosować.

W skardze został postawiony zarzut, iż organy nie mogły stosować §7 rozporządzenia, ponieważ, zgodnie z art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie działalności gospodarczej oraz w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w drodze ustawy.

Odnosząc się do tej kwestii, wskazać należy, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 48a ust. 1 u.z.ch.z., stosownie do którego, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Zgodnie zaś z art. 46b pkt 1 i 2 tej ustawy, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 z późn.zm.), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Natomiast w § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz.1356), wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1–6 i 8–12 u.z.ch.z., do odwołania ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Akt ten obowiązywał od 8 sierpnia 2020 r. do 10 października 2020 r. Zdarzenia ujawnione przez PPIS mieściły się w tym przedziale czasowym. W dniu wydania zaskarżonej decyzji

w obrocie prawnym pozostawało zaś rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz.U., poz.512), w którym w § 9 ust. 1 pkt 1 do dnia 7 maja 2021 r. został ustanowiony zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie było, czy ww. przepisy rangi podustawowej mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Sądowi w składzie orzekającym w niniejszej sprawie znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r. II GSK 673/21 (dostępny w bazie orzeczeń CBOIS, na stronie https://cbois.nsa.gov.pl), w którym Sąd ten stwierdził, że ograniczenia praw i wolności w związku ze stanem epidemii znajdują oparcie w regulacji ustawowej, która jest wykonaniem konstytucyjnego nakazu, wynikającego z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Z tego powodu ten rodzaj ograniczeń należy zaliczyć do zwykłych środków konstytucyjnych niewymagających korzystania z rozwiązań prawnych właściwych dla stanów nadzwyczajnych. W ocenie tutejszego Sądu, niewątpliwie przeciwdziałanie pandemii stanowi obowiązek władz publicznych. Wynika to wprost z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Jednakże, Sąd podziela w pełni pogląd, iż "realizacja tego obowiązku nie jest możliwa za pomocą zwykłych środków pozostających w dyspozycji władz publicznych przy dokonywaniu ograniczania praw konstytucyjnych w oparciu o wymogi z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Są one niewystarczające dla zwalczana zagrożenia. Prawne i faktyczne środki działania, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji, wymagają wprowadzenia szczególnych rozwiązań w zakresie funkcjonowania organów państwa oraz wprowadzania szczególnego rodzaju ograniczeń praw konstytucyjnych". (Tuleja Piotr, Pandemia COVID-19 a konstytucyjne stany nadzwyczajne Palestra 2020/9/5-21). Organy administracji publicznej powinny postępować w taki sposób, aby w jak największym stopniu chronić obywateli przed występującymi zagrożeniami i maksymalizować efektywność swych działań, ale nie doprowadzając równocześnie do ograniczania praw człowieka, w sposób niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego wprost wynika, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Podobna dyrektywa dotycząca ograniczenie wolności działalności gospodarczej zawarta jest w art. 22 Konstytucji RP, który dopuszcza ograniczenie wolności działalności gospodarczej, ale tylko tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, to ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). W niniejszej zaś sprawie ograniczenie to zostało wprowadzone rozporządzeniem, które jest źródłem prawa, wymienionym w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże, zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest zatem aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wyrażony w wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 564/21, w którym stwierdził, iż treścią rozporządzenia mogą być tylko takie unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36. Ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie, jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego, nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na względzie, że o ile organ administracji, zgodnie z zasadą legalizmu, jest obowiązany do stosowania obowiązującego rozporządzenia, to sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, dostępne w CBOIS)

Stosownie do art. 46a ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie

w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Należy wskazać, że obydwa te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanym rozporządzeniu a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest bowiem równoznaczne pojęciowo z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Analiza powołanych regulacji prowadzi do wniosku, że zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych uregulowany w § 7 ust.1 pkt 1 rozporządzenia został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Zważyć bowiem należy, iż powołane upoważnienia ustawowe dawały podstawę do ograniczenia (a nie zakazu) prowadzenia działalności gospodarczej i to wyłącznie czasowo. Nie dawały one natomiast podstawy do zakazania przedmiotowej działalności i to bez ścisłego określenia przedziału czasowego ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 33/21. Wobec powyższego naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa

Jak już wskazano, oczywistym jest, że prawodawca może ingerować w istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania

w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej.

Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej (por. ww. wyrok WSA

w Gorzowie Wielkopolskim).

Z wykonawczego charakteru rozporządzenia wynika, że ma ono konkretyzować, a nie uzupełniać lub modyfikować regulację ustawową. Rozporządzenie nie może przyznawać jednostce praw nieznanych ustawie, jak również nakładać na jednostkę obowiązków nieprzewidzianych przez ustawę. Przybysz Piotr, Instytucje prawa administracyjnego (publ. Lex.pl). Art. 92 ust. 1 Konstytucji stanowi konstytucyjną podstawę do stanowienia przez enumeratywnie wymienione w ustawie zasadniczej podmioty podustawowego aktu wykonawczego

o mocy powszechnie obowiązującej - rozporządzenia oraz zawiera jego definicję, wyznaczającą granice jego konstytucyjności i legalności. Podkreślić należy, iż Sąd nie dokonuje tym samym oceny konstytucyjności przepisów zastosowanych

w sprawie przez organy. W obowiązującym stanie prawnym badanie konstytucyjności przepisów prawa należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi, iż rozporządzenie zostało wprowadzone do porządku prawnego z naruszeniem prawa, może odmówić jego stosowania. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, co uprawniało Sąd do odmowy zastosowania rozporządzenia ze względu na jej sprzeczność z Konstytucją.

Wobec wadliwości wprowadzenia zakazu, o którym mowa w § 7 rozporządzenia, a co za tym idzie braku podstaw do wymierzenia kary, postępowanie administracyjne, przy braku podstaw prawnych do jego kontynuowania, powinno zostać umorzone.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a. i umorzy postepowanie administracyjne.

Z przedstawionych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200

w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (400 zł), oraz wynagrodzenie pełnomocnika stron będącego adwokatem (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 r., poz. 1800).