II OSK 731/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-10	
Data wpływu	2025-03-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Zdzisław Kostka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1280/24	
Skarżony organ	Rada Miasta~Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 977; art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 733; art. 46 ust. 1; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 188; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Dnia 10 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski, sędzia del. WSA Paweł Dańczak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2024 roku, sygn. akt II SA/Kr 1280/24 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę nr CXXVII/3485/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 stycznia 2024 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Nowy Prokocim" 1) uchyla punkt I zaskarżonego wyroku w odniesieniu do § 14 ust. 1 pkt 5 i w tym zakresie oddala skargę; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 20 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1280/24, uwzględnił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: strona skarżąca) na uchwałę Nr CXXVII/3485/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy, m.p.z.p.) obszaru "Nowy Prokocim" i stwierdził nieważność uchwały w części § 7 ust. 7 oraz § 14 ust. 1 pkt 5, a także zasądził od Gminy Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji, z powołaniem się na art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju"), art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18), podzielił pogląd, który sprowadza się do stwierdzenia, że lokalny prawodawca może w planie miejscowym ustanawiać nakazy i zakazy dotyczące lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej, natomiast plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Sąd przywołał treść § 7 ust. 7 uchwały, który stanowi, że zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) nakaz uwzględnienia wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach;

2) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej;

3) dopuszczenie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych, w terenach: MW.1, MW.3, MW.4, MW.5, MW.6, MW.7, MW.14, MW.22, MW.23, MW.24, MW.25, MW.26, MW.28, MW.29, U.5, U.7, U.9, U.10, U.12, U.14, U.16, Uo.1, Uo.2, Uo.3, Uo.4, Uo.5, Uo.6, Uo.7, Uz.1, Uks/U.1, Ui.4. Z kolei § 14 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały stanowi, że zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wprowadzony w § 7 ust. 7 pkt 2 oraz 3 uchwały, tj. całkowity zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, na całym obszarze planu oraz opuszczenie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych, w oznaczonych terenach zabudowy wielorodzinnej i usługowej, naruszają art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że obszar znajdujący się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowy Prokocim" stanowi powierzchnię 87,03 ha i położony jest w południowej części miasta Krakowa, na terenie dzielnicy [...]. Obszar ten jest w większości zainwestowany, zdecydowanie przeważa w nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i w związku z tym pełni on głównie funkcję mieszkalną. Osiedle [...] powstało w latach w 1976-82, wg proj. A. K. w technologii wielkoblokowej i wielkopłytowej, z zabudową o wysokości od 3 do 12 kondygnacji. Są to zaplanowane kompleksowo zespoły zabudowy wielorodzinnej, którym towarzyszy duża ilość międzyblokowej zieleni urządzonej oraz obiekty usługowe: szkoły, przedszkola, a także różnego typu usługi podstawowe. W zachodniej części obszaru objętego ustaleniami planu występują pojedyncze enklawy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zielenią przydomową. Na terenie objętym ustaleniami planu zlokalizowane są również budynki użyteczności publicznej, takie jak: szkoły podstawowe, przedszkola, żłobki, przychodnia zdrowia, basen, poczta oraz kościół. Ponadto występują liczne obiekty usługowe, obiekty i punkty gastronomiczne oraz obiekty handlowe, a także plac targowy. W przestrzeniach między blokami wyróżniają się lokalne miejsca spotkań z alejkami spacerowymi oraz placami zabaw. Te niezabudowane przestrzenie z zielenią pomiędzy blokami mieszkalnymi pełnią na zabudowanych działkach rolę stref wypoczynku. Mając na względzie te uwarunkowania, wprowadzono w § 7 ust. 7 pkt 2 uchwały zakaz lokalizacji wolnostojących masztów antenowych.

Przechodząc do zarzutów spółki w zakresie wprowadzenia w § 7 ust. 7 pkt 1 uchwały wymogu uwzględnienia maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że parametr maksymalnej wysokości zabudowy jest zgodny z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i terenów zabudowy usługowej. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że wyznaczenie parametru maksymalnej wysokości zabudowy jest, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., obowiązkowym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się natomiast do wprowadzonego w § 7 ust. 7 pkt 2 uchwały zakazu wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zakaz ten został wprowadzony prawidłowo, z uwagi na konieczność zachowania wartości architektonicznych układu urbanistycznego osiedla [...] wraz z zielenią towarzyszącą.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju było stworzenie możliwości zapewnienia jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych lub z ograniczonym dostępem dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustaw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1704/19 oraz z 25 stycznia 2022 r. II OSK 1176/19). Wprowadzane do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazy i ograniczenia w lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, tylko wtedy mogą być uznane za legalne, gdy służą ochronie bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, środowiska, przyrody, zdrowia czy też zabytków. Organ nie wykazał, aby zakaz ten służył jakiemukolwiek z tych celów. Jak mowa wyżej, regulacja zawarta w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców, dostęp do bezprzewodowych sieci na całym obszarze objętym zapisami planu. Zapis ten jest jawnie sprzeczny z celami ww. ustawy i musi wiązać się właśnie z upośledzeniem tych terenów w wysokiej jakości sygnał telekomunikacyjny. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że orzecznictwo dopuszcza lokalizacje tego typu urządzeń w terenach zabudowy także mieszkaniowej wiążąc ją z nieznacznym oddziaływaniem tych urządzeń na środowisko (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r. II OSK 1623/20). Poza wszystkim, kwestionowany zapis dyskryminuje inwestycje radiofonii komórkowej względem urządzeń podobnych, takich jak słupy elektryczne (np. wysokiego napięcia) lub inne urządzenia podobnego przeznaczenia, które w tych terenach (podobnie jak w terenach mieszkaniowych) można zgodnie z planem realizować.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozwiązanie zezwalające na lokalizowanie stacji bazowych (anten i masztów) na obiektach budowlanych w wybranych terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (zabudowanych głownie wieżowcami po 10-12 pięter) oraz wybranych terenach zabudowy usługowej, w tym terenów o przeznaczeniu na budynki oświaty (żłobki, szkoły, przedszkola), o ile ich wysokość nie przekracza maksymalnej wysokości wyznaczonej m.p.z.p. dla tych terenów, jest zezwoleniem pozornym. Na terenach MW - to jest terenach o przeznaczeniu mieszkaniowym wielorodzinnym, wzniesione są wieżowce, budynki o 10-12 piętrach, których wysokość oscyluje koło 35 m, a zatem jest niemal równa dopuszczalnej maksymalnej wysokości dopuszczonej planem dla tych terenów - 36 m. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z nieznanych powodów uchwała zezwala na lokalizowanie stacji bazowych jedynie na 14 wyodrębnionych terenach MW z 29 tego typu terenów oznaczonych w m.p.z.p. Uchwała w skarżonym zakresie uniemożliwia zlokalizowanie inwestycji celu publicznego, gdyż bez powodu ogranicza ilość terenów MW, na których dopuszczalne są takie inwestycje, a ponadto istniejące obiekty budowlane na tych terenach niemal maksymalnie wyczerpują już dopuszczalną m.p.z.p. wysokość zabudowy. Dopuszczona planem maksymalna wysokość zabudowy dla terenów usługowych, w tym również terenów przeznaczonych na budynki z zakresu oświaty (żłobki, przedszkola, szkoły), czy ochrony zdrowia, to zaledwie 16 m. Istniejące obiekty budowlane na tych terenach wyczerpują już dopuszczalną m.p.z.p. wysokość zabudowy. Tak niska dopuszczalna maksymalna wysokość oznacza, że nie można na tym terenie zlokalizować stacji bazowej, której zasięg dotarłby do najbliższych zabudowań mieszkalnych. Wobec tego, że tereny usługowe są otoczone przez tereny o zabudowie wielomieszkaniowej, to jest przez wysokie wieżowce, posadowienie stacji bazowej na budynku usługowym jest całkowicie bezzasadne z technicznego punktu widzenia.

Sąd pierwszej instancji uznał za wadliwy również zapis zamieszczony w § 7 ust. 7 pkt 1 uchwały jako niezgodny z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Stacja bazowa, by mogła spełniać swoje funkcje, takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe powinny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości.

Co do zapisu zamieszonego w § 14 ust. 1 pkt 5 uchwały, zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jest to zapis wadliwy, gdyż zapis ten ma charakter blankietowy i nie spełnia standardów dobrej legislacji, a przez to otwiera pole do dowolnych interpretacji tego zapisu i to przez podmioty do tego nieuprawnione (nie mające wiedzy na temat ochrony zdrowia), a rozstrzygających np. wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę w aspekcie zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Infrastruktura telekomunikacyjna nie może oczywiście stwarzać zagrożenia zdrowia ludzi. Spełnienie tego wymogu zagwarantowane jest przepisami rangi ustawowej, a plan miejscowy w kwestie te nie powinien ingerować. Poza tym ocena tych kwestii nie leży w kompetencjach i praktycznych możliwościach organu oceniającego zgodność inwestycji z zapisami planu miejscowego. Przepisy te posługują się przy tym pojęciami potocznymi, niemającymi oparcia w przepisach prawa, w tym w definicjach legalnych, co jest sprzeczne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestie normowane przytoczoną wyżej regulacją wykraczają zatem poza materię, do normowania której prawodawca lokalny został uprawniony art. 15 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego polegającego na oddaleniu skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, oraz zasądzenie kosztów postępowania, jednocześnie nie wnosząc o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa, tj.:

I) przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.):

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie częściowe nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta Krakowa w sposób istotny zasad sporządzania planu, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi w całości;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz w zw. z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez przyjęcie jako podstawy częściowego stwierdzenia nieważności Nr CXXVI1/3485/24 Rady Miasta Krakowa Rady Miasta Krakowa z dnia 31 stycznia 2024 r. kryterium celowości, w sytuacji gdy jedynym kryterium sprawowania kontroli nad samorządem terytorialnym jest kryterium legalności;

3) art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi przy jednoczesnym nierozważeniu zagadnienia istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, która to istotność naruszenia zasad determinuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego;

II) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1) art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej (§ 7 ust. 7 pkt 2 uchwały), obowiązku uwzględnienia przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach (§ 7 ust. 7 pkt 1 uchwały) oraz dopuszczenie lokalizacji określonych urządzeń łączności publicznej na części obszaru objętego planem (§ 7 ust. 7 pkt 1 uchwały) stanowi niedopuszczalny przepisami ustawy szerokopasmowej zakaz oraz uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, obowiązku uwzględnienia przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, a także dopuszczenie lokalizacji określonych urządzeń łączności publicznej na części obszaru objętego planem nie stanowi wprowadzenia niedopuszczalnego przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju zakazu oraz nie uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu;

2) art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uwzględnienie w planowaniu przestrzennym potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych ma pierwszeństwo nad wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że w planowaniu przestrzennym uwzględnienie potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych nie ma pierwszeństwa nad wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

3) art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) w zw. z § 137 w zw. z art. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez błędną wykładnię skutkującą wykluczeniem obligatoryjnego elementu planu i przyjęciem, że ustanowienie w planie miejscowym zasady lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych (§14 ust. 1 pkt 5 uchwały) w zakresie sytuowania m.in. urządzeń z zakresu telekomunikacji stanowi naruszenie prawidłowej legislacji podczas gdy zakwestionowany przepis § 14 ust. 1 pkt 5 uchwały odwołuje się do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zgodnie z wymogami ustawodawcy.

Strona skarżąca nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie odniosła się do podniesionych w niej zarzutów w innej formie procesowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta Krakowa zawierała częściowo uzasadnione podstawy.

Na wstępie wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym rodzajem uchwały planistycznej, bowiem regulacje w nim zawarte stanowią akt prawa miejscowego i jako takie wywodzone z niego normy zagospodarowania terenu określają wiążąco prawa i obowiązki właścicieli terenów objętych granicami uchwalonego planu. Prawodawca w ramach wyłącznej kompetencji do określania zasad zagospodarowania terenu – tzw. władztwa planistycznego – może wprowadzać takie zasady zagospodarowania, które prowadzą do ograniczenia prawa własności nieruchomości objętych postanowieniami planu, przy czym ograniczenia tego prawa muszą odpowiadać zasadzie proporcjonalności. Jej istota sprowadza się do tego, że wprowadzając ograniczenia prawa własności nieruchomości, organ czyni to w sposób uzasadniony potrzebą ochrony innych wartości chronionych prawem, ochrony interesu publicznego i jednocześnie nie prowadzi to do pozbawienia istoty prawa własności. Skoro zatem organ uchwałodawczy może ingerować w zakres prawa własności, które jest jednym z praw i wolności obywatelskich chronionych Konstytucją RP, to powinien tak formułować przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby nie naruszały one praw i wolności obywatelskich.

Zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim skarżąca kasacyjnie Rada zarzuca bezpodstawne uznanie, że ustanowiony w § 14 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych w zakresie sytuowania m. in. urządzeń z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, ma charakter blankietowy, wykracza poza materię uregulowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie nie spełnia standardów prawidłowej legislacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega podstaw do zakwestionowania ww. unormowań uchwały, w brzmieniu: "Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu, ustala się: (...) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". W ocenie Sądu, przepis ten ma charakter informacyjny i nie wprowadza nowych nakazów bądź zakazów określonego kształtowania przestrzeni, dlatego – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – należało przyjąć, że pozostawienie tego przepisu w obrocie prawnym nie prowadzi do żadnych negatywnych skutków w zakresie możliwości zagospodarowania terenu i umieszczania tam stacji bazowych, masztów, anten, czy innych urządzeń telekomunikacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1226/24; z dnia 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 433/25 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizowany przepis uchwały nie naruszał także zasady prawidłowej legislacji, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego, która nakazuje, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki. Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (zob. wyrok TK z dnia 30 października 2001 r., sygn. K 33/00, OTK 2001, nr 7, poz. 217). Dokonując oceny kwestionowanego przepisu zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem ww. kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przyjęcia, że narusza on zasadę poprawnej legislacji.

Zamieszczenie w uchwale omawianego przepisu miało swoją podstawę w § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404). Zgodnie z tym przepisem ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zawierają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Należy zauważyć, że przepisy ochrony środowiska wprost stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art. 121 p.o.ś.). Z kolei rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i miejsc dostępnych dla ludności. Sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2022 r. poz. 2630). Powołane powyżej unormowania wypełniają treścią i uzasadniają, przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji. Stwierdzając nieważność uchwały w zakresie § 14 ust. 1 pkt 5, WSA w Krakowie naruszył powołane w petitum skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i oddalenie skargi.

Natomiast jako pozbawione uzasadnionych podstaw należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące zasadność stwierdzenia nieważności § 7 ust. 7 przedmiotowej uchwały. Zakwestionowany przepis miejscowego planu wprowadza bowiem ograniczenia w lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej), które są wyraźnym ograniczeniem prawa przysługującego przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu do rozwoju sieci telekomunikacyjnych, wynikającego z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Przepis ten przewiduje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z § 7 ust. 7 przedmiotowej uchwały: "Ustala się (...): Zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) nakaz uwzględnienia wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach;

2) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej;

3) dopuszczenie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych, w terenach: MW.1, MW.3, MW.4, MW.5, MW.6, MW.7, MW.14, MW.22, MW.23, MW.24, MW.25, MW.26, MW.28, MW.29, U.5, U.7, U.9, U.10, U.12, U.14, U.16, Uo.1, Uo.2, Uo.3, Uo.4, Uo.5, Uo.6, Uo.7, Uz.1, Uks/U.1, Ui.4.".

W § 7 ust. 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono zatem całkowity zakaz lokalizacji wolnostojących urządzeń z zakresu łączności publicznej. W § 7 ust. 7 pkt 3 z kolei dopuszczono lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne w ww. terenach, jednak zestawienie tych dwóch przepisów uchwały wywołuje istotne wątpliwości interpretacyjne. Należy bowiem zauważyć, że nie jest jasne, o jakich "urządzeniach" jest mowa w § 7 ust. 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Trudno jednoznacznie stwierdzić, czy przepis ten odnosi się do wszystkich masztów, w tym wolnostojących, czy też należy wziąć pod uwagę jakieś inne kategorie masztów, skoro lokalizacja urządzeń wolnostojących nie jest dopuszczalna. Nie sposób również stwierdzić, lokalizacja jakich masztów jest dopuszczalna jedynie w obszarach wymienionych w pkt. 3. Nadto rację ma Sąd pierwszej instancji, że uchwała – wbrew przepisom prawa – w istocie realizuje tzw. pozytywną zasadę lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych w planie, gdyż zezwala na realizowane inwestycji telekomunikacyjnych jedynie na obiektach budowlanych w punktowo wskazanych terenach. Istniejąca na tych terenach zabudowa, osiągająca już maksymalną wysokość, uniemożliwia jednak w praktyce sytuowanie masztów na obiektach budowlanych, gdyż przepis § 7 ust. 7 pkt 1 uchwały nakazuje uwzględniać ustalone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. Należy zatem stwierdzić, że organy planistyczne Miasta Krakowa nie podały w istocie żadnych racjonalnych argumentów uzasadniających wprowadzenie ww. zakazu, co słusznie wytknął Sąd I instancji. Nadto, na sytuowanie na terenach zabudowanych niższymi budynkami, które otoczone są budynkami wysokimi anten sektorowych i radioliniowych nie spełni wymogu technicznego "górowania" nad istniejącą zabudową. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości sytuowania urządzeń telekomunikacyjnych na takich budynkach w istocie jest dopuszczeniem pozornym. Tym samym ustalenia uchwały odnoszące się do infrastruktury telekomunikacyjnej eliminują możliwość zrealizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej, wbrew intencji ustawodawcy wyrażonej w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju. Poza tym, jak zasadnie wskazał WSA w Krakowie, kwestionowany przepis dyskryminuje inwestycje radiofonii komórkowej względem urządzeń podobnych, takich jak słupy elektryczne (np. wysokiego napięcia) lub inne urządzenia podobnego przeznaczenia, które w tych terenach (podobnie jak w terenach mieszkaniowych) można zgodnie z planem realizować. W kontrolowanej uchwale w § 14 ust. 1 pkt 2, jako ogólną zasadę obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczącą całego obszaru planu, ustalono że jest możliwość prowadzenia robót budowlanych polegających m.in. na budowie i rozbudowie obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny podziela zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji odnośnie desygnatów ww. regulacji zaskarżonej uchwały. Przepis w takim brzmieniu należało zatem uznać za niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji.

Niezasadny jest także zarzut procesowy skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11, ONSAiWSA 2012 r., nr 6, poz. 101). Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza natomiast obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania Sądu Wojewódzkiego są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Natomiast fakt, że skarżąca nie akceptuje tych wywodów nie może zostać zwalczony poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz poprzez postawienie konkretnych, trafnych zarzutów naruszenia przepisów materialnych.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W związku z tym nieskuteczność wcześniej ocenionych zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanego wyżej przepisu o charakterze wynikowym. Z kolei przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena wojewódzkiego sądu administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyroki NSA: z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, LEX nr 2450637; z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15, LEX nr 1987201), a taka sytuacja miała miejsca w niniejszej sprawie.

Powyższe rozważania stanowią, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczającą podstawę do częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącej Gminy i uchylenia zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Nr CXXVII/3485/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Nowy Prokocim", w zakresie w którym uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i w tej części oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając z kolei na uwadze, że pozostałe zarzuty wniesionej skargi kasacyjnej nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w tym zakresie, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.