II OSK 2662/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-10-24	
Data wpływu	2016-11-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marzenna Linska - Wawrzon
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Świstak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 357/16	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 48 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 357/16 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [.] stycznia 2016 r. nr [.] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 357/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. M. na decyzję M.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [..] stycznia 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [..] sierpnia 2015 r. o nakazaniu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej: Pr. bud.) S. M. rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 8,60 m x 7,80 m z częściowym poszerzeniem do 8,8 m, zlokalizowanego na działce nr [..] w miejscowości P., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na powierzchnię zabudowy przekraczającą 25 m2, budynek ten nie jest objęty zwolnieniem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. - na jego budowę należało uzyskać pozwolenie na budowę, którym nie legitymuje się inwestor. Analiza wypisu oraz wyrysu z planu miejscowego przeprowadzona w oparciu o art. 48 Pr. bud. wskazuje, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest niezgody z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z wyrysem z planu, przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie oznaczonym na planie symbolem 1.MN.1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obszar 1.MN.1 we wschodniej części graniczy z obszarem oznaczonym symbolem KDW.8. Porównanie wyrysu z m.p.z.p. (k. 55 akt PINB) oraz mapy do celów prawnych z rozgraniczenia (k. 44 akt PINB) wskazuje, iż linia rozgraniczająca obszar 1.MN.1 i KDW.8 przebiega po granicy pomiędzy działką nr [..], a działką nr [..]. W myśl § 4 ust. 7 pkt 3 m.p.z.p. należy zachować nieprzekraczalne linie zabudowy dla budynków od linii rozgraniczających dróg: a) KDZ, KDL i KDD - zgodnie z rysunkiem planu, b) KDW – 5 m; Natomiast przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię wyznaczoną na rysunku planu i opisaną w tekście, określającą dopuszczalne zbliżenie elewacji budynku do linii rozgraniczającej teren, z dopuszczeniem wysunięcia przed wyznaczoną linię: schodów, ganków, daszków, wykuszy, tarasów, przy czym elementy te nie mogą pomniejszać tej odległości o więcej niż 2,0 m. Z dokonanych przez PINB w dniu 13 maja 2015 r. oględzin, wynika, iż przedmiotowy budynek położony jest w odległości od 1,5 do 1,7 m od granicy z działką drogową nr [..] (szkic do protokołu oględzin- k. 49 akt PINB). Z uwagi na wskazaną powyżej tożsamość linii rozgraniczającej obszar 1.MN.1 i KDW.8 z granicą pomiędzy działkami [..] i [..], przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się równocześnie w odległości od 1,5 do 1,7 m od linii rozgraniczającej teren drogi wewnętrznej oznaczonej w m.p.z.p. symbolem KDW.8. Powyższe powoduje, iż przedmiotowy obiekt budowlany, poprzez swoje położenie, jest niezgodny z § 4 ust. 7 pkt 3 ppkt b) planu. Jeśli legalizacja a priori nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 48 ust. 2 Pr. bud. obwarowania wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu.

Rozpoznając skargę na w/w decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organy zakwalifikowały obiekt w oparciu o oświadczenie inwestora, z uwagi na to, że budowa nie została jeszcze zakończona i kwalifikację tę należy uznać za trafną. Kwestia zakwalifikowania budowanego obiektu nie ma jednak znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż gabaryty budowanego nielegalnie obiektu są takie, iż nie budzi żadnych wątpliwości, że dla jego wybudowania konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W przypadku, jeśli ze stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że obiekt budowlany wybudowany bez pozwolenia na budowę nie może zostać zalegalizowany, to organ może orzec o nakazie rozbiórki bez przeprowadzania postępowania legalizacyjnego. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszym wypadku, z uwagi na usytuowanie przedmiotowego obiektu. Przywołując ustalenia organu odwoławczego w kwestii lokalizacji budynku z uwzględnieniem postanowień planu, Sąd stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany, poprzez swoje położenie, jest niezgodny z § 4 ust. 7 pkt 3 ppkt b planu, a tym samym nie spełnia przesłanki o której mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 ppkt a Pr. bud. umożliwiającej przeprowadzenie względem obiektu postępowania legalizacyjnego.

Niezależnie od niezgodności usytuowania przedmiotowego obiektu z postanowieniami planu miejscowego, usytuowanie to w ocenie Sądu jest niezgodne także z art. 43 ust. 1 Lp. 3"c" ustawy o drogach publicznych, co również z tej przyczyny uniemożliwia jego legalizację. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, droga oznaczona w planie miejscowym symbolem KDW.8, jest jednocześnie gminną drogą publiczną, zaliczoną do takich dróg uchwałą Rady Gminy D. z dnia [..] kwietnia 2009 r., Nr [..] (§ 1 Lp. 41 - P.). Natomiast przywoływane przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie przepisy ustawy o drogach publicznych, w myśl których zarządca drogi może wydać zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w innej odległości, dotyczy zgody wydawanej przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a to poprzez:

1) naruszenie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez:

- niezastosowanie przytoczonego przepisu przy jednoczesnym uznaniu, że przewidziana przezeń procedura wystąpienia do zarządcy drogi publicznej z wnioskiem o wydanie pozwolenia na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż przewidziana w ustawie u.d.p. nie ma zastosowania do budowy podlegającej legalizacji w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego merytorycznie orzeczenia, oddalającego skargę,

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez:

1) naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez:- niezastosowanie przepisu prawa, wskazującego że Sąd nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną, a w konsekwencji :

- nieuwzględnienie faktu, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ z naruszeniem prawa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to wskutek niezastosowania w przedmiotowej sprawie art. 43 ust. 2 u.d.p.

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez:

- oddalenie skargi na opisaną decyzję w sytuacji, gdy ta została wydana bez kompleksowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, gdy powyższe stanowiło konsekwencję:

- niezbadania przez organ wydający zaskarżoną decyzję, czy wobec budynku, którego rozbiórkę organ nakazał, zachodzą przesłanki do wydania pozwolenia przewidzianego w art. 43 ust. 2 u.d.p.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa adwokackiego.

Występujący na rozprawie przed Naczelnym Sądem administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie art. 184 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż pomimo zawarcia w skardze tak zarzutów określonych jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutów mających mieć jakoby charakter procesowy w rzeczywistości wszystkie one dotyczyły tego samego zagadnienia prawnego, to jest dokonania przez Sąd I instancji wadliwej wykładni art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w następstwie czego Sąd ten naruszyć miał także przepisy postępowania poprzez nieuwzględnienie z urzędu, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem tegoż przepisu (zarzut 2 skargi kasacyjnej) oraz poprzez zaaprobowanie wydania decyzji z naruszeniem przepisów K.p.a. polegającym na braku zebrania i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego dotyczącego zaistnienia okoliczności o jakich mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Powyższe skutkuje tym, iż wbrew reprezentowanemu w orzecznictwie NSA , co do zasady trafnemu poglądowi, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, w realiach niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie odgrywa rozpoznanie zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do oceny złożonej skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawą orzekania tak organów nadzoru budowlanego, jak i Sądu I instancji były przepisy art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a Pr. bud. oraz regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla obszaru na jakim zlokalizowana jest inwestycja, a przyjętym uchwałą Rady Gminy D. z dnia 27 lutego 2015 r., Nr II/48/2015 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2015 r., poz. 1360 – dalej m.p.z.p.).

W oparciu o powyższe przepisy organy uznały, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenę tą zaakceptował, iż przedmiotowy obiekt budowlany, poprzez swoje położenie, jest niezgodny z § 4 ust. 7 pkt 3 lit. b) m.p.z.p., a tym samym nie spełnia przesłanki o której mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) Pr. bud. umożliwiającej przeprowadzenie względem obiektu postępowania legalizacyjnego.

W skardze kasacyjnej jej autor nie zakwestionował jednakże tak zastosowania, jak i wykładni wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, co w związku z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwiło zweryfikowanie prawidłowości stanowiska Sądu I instancji co do niezgodności samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego z § 4 ust. 7 pkt 3 lit. b) m.p.z.p., zastosowania w sprawie przepisów powyższego aktu prawa miejscowego oraz niemożności doprowadzenia obiektu bądź jego części do stanu zgodnego z prawem.

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracyjne, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej w sieci Internet – dalej CBOSA).

Już tylko powyższa okoliczność przesądzała o tym, iż wniesiona skarga kasacyjna nie mogła okazać się skuteczna, albowiem ujmując rzecz nieco kolokwialnie "przechodziła obok" zasadniczych problemów prawnych występujących w sprawie i to niezależnie od tego, iż przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych była błędna, a trafne okazało się stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż przepis ten nie uniemożliwia wystąpienia o zgodę zarządcy drogi na lokalizację inwestycji w odległościach mniejszych aniżeli wynikające z art. 43 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu legalizacyjnym.

Zauważyć bowiem trzeba, iż tak organy administracji jak i WSA w Krakowie jako zasadniczą przesłankę niemożności przeprowadzenia odnośnie przedmiotowego obiektu budowlanego procedury legalizacyjnej wskazały usytuowanie go niezgodnie z postanowieniami m.p.z.p., polegające na posadowieniu go w odległości od 1,5 do 1,7 m od linii rozgraniczającej teren drogi oznaczonej symbolem KDW.8, podczas gdy w myśl § 4 ust. 7 pkt 3 lit. b) m.p.z.p. nieprzekraczalna linia zabudowy dla linii rozgraniczających drogi oznaczone symbolem KDW wynosi 5 metrów. Naruszenie przez samowolnie pobudowany budynek wymogów wskazanych w art. 43 ust. 1 Lp. 3 lit. c ustawy o drogach publicznych zostało przez Sąd I instancji wskazane jedynie jako dodatkowa niezgodność usytuowania obiektu z przepisami szczególnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie przyjął przy tym, iż jest to naruszenie prawa niezależne od niezgodności usytuowania obiektu z postanowieniami planu miejscowego.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż przepisy § 4 ust. 7 pkt 3 lit. b) m.p.z.p. ustalają nieprzekraczalne linie zabudowy dla budynków od linii rozgraniczających dróg, a więc od granicy pasa drogowego (to jest wydzielonego liniami granicznymi gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą), zaś regulacja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia wymogi dotyczące sytuowania obiektów budowlanych przy drogach odnośnie odległości tych obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni, czyli części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów. Różne są także cele, którym służyć ma spełnienie tych wymogów, w przypadku ustaleń miejscowego planu zagospodarowania chodzi bowiem o zapewnienie ładu przestrzennego na danym obszarze, co wiąże się między innymi z ustaleniem linii zabudowy, zaś w przypadku art. 43 ustawy o drogach publicznych o zapewnienie możliwości bezpiecznego korzystania z drogi przez jej użytkowników.

Każdy z powyższych wymogów jest zatem zupełnie niezależny od drugiego, co wynika nadto z faktu, że wymogi wynikające z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązują niezależnie od uchwalenia dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie rada gminy nie ma kompetencji do modyfikowania w planie miejscowym parametrów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Co za tym idzie ewentualne spełnienie jednego z nich, względnie uzyskanie zwolnienia o jakim mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie oznacza spełniania wymogów o jakim mowa w drugim z wskazanych wyżej przepisów.

Stąd też za nieznajdujące jakiegokolwiek oparcia w obowiązujących przepisach uznać należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakoby niezgodność budowy z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) może stwierdzić dopiero w wypadku gdy inwestor nie uzyska zgody zarządcy drogi, o jakiej mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Trafny, aczkolwiek w związku z powyższymi okolicznościami nie miało to jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, okazał się natomiast zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Literalne brzmienie tego przepisu zdaje się wprawdzie sugerować, że zgoda o jakiej mowa w tym przepisie może być przez zarządcę drogi udzielona jedynie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, to jednak nie jest to stanowisko prawidłowe, albowiem przy interpretacji tego przepisu nie można ograniczyć się jedynie do jego wykładni językowej, lecz należy odwołać się do wykładni celowościowej i powiązać wykładnię tegoż przepisu dotyczącego przecież lokalizowania obiektów budowlanych z przepisami dotyczącymi ich wznoszenia, w tym szczególności przepisami ustawy Prawo budowlane, skoro odwołuje się on do instytucji z tej dziedziny prawa, to jest pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia.

Dokonując tego rodzaju wykładni wskazać należy, iż celem przepisów pozwalających na legalizację samowolnie wzniesionych budynków i budowli jest możliwość pozostawienia w użytkowaniu obiektów budowlanych, jeśli ich konstrukcja i umiejscowienie nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Decyzje wydawane w postępowaniu legalizacyjnym stanowią zatem w istocie odpowiednik decyzji o pozwoleniu na budowę, a fakt, iż decyzje takie wydają organy nadzoru budowlanego, a nie organy architektoniczno-budowlane, nie może wykluczać możliwości skorzystania przez inwestora z różnego rodzaju uprawnień, w tym między innymi takich jakie daje art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (ale też np. art. 9 ust. 1 Pr. bud.)

Skoro bowiem z woli ustawodawcy zarówno organom architektoniczno-budowlanym jak i organom nadzoru budowlanego przysługują kompetencje - w różnych postępowaniach administracyjnych - zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, to należy uznać, że zarówno przed organami architektoniczno-budowlanymi jak i organami nadzoru budowlanego inwestor może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Powyższe wynika wprost także z art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Odmienna interpretacja prowadziłaby natomiast do wniosku, że nie dałoby się legalizować w tym trybie jakiejkolwiek samowoli budowlanej, której realizacja wymagała uzyskania uzgodnień. Wszelkie bowiem wymagane prawem uzgodnienia inwestor ma obowiązek uzyskać i przedłożyć właściwemu organowi przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) bądź dokonaniem zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego).

Analogiczny pogląd był już także w przeszłości wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym na przykład w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gl 935/08 i z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. II SA/Gl 277/16 (oba dostępne w CBOSA) oraz został zaaprobowany w doktrynie (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz., teza 5 do art. 43 – dostępny w LEX).

Pełną aktualność na gruncie wykładni tegoż przepisu zachowują także poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 Pr. Bud., a będącej instytucja funkcjonalnie podobną do wyrażenia zgody na odstępstwo dotyczące odległości obiektu budowlanego od krawędzi jezdni o jakiej mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1139/14, z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2480/14 – dostępne w CBOSA).

Znamiennym jest także, że w – zdecydowanie mniej licznych - orzeczeniach, w których zakwestionowano możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 Pr. bud. w postępowaniu naprawczym i legalizacyjnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. II OSK 347/16) przyczyny wykluczenia tej możliwości dopatrywano się jedynie w braku po stronie organów nadzoru budowlanego wydających decyzje w postępowaniu legalizacyjnym kompetencji, o których mowa w ust. 3 art. 9 Pr. bud. Problem ten nie pojawia się natomiast w ogóle na gruncie stosowania art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, albowiem zgoda przewidziana w tych przepisach nie jest wydawana przez organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę, lecz przez zarządcę drogi na wniosek inwestora.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż sformułowanie "przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę" obejmuje także przewidziane w przepisach ustawy Prawo budowlane postępowania administracyjne, w których organ wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 Pr. bud.) oraz postępowania administracyjne, w których organ wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 Pr. bud.).

Inaczej rzecz ujmując wyrażenie zgody na odstępstwo zachowania odległości budynku od drogi gminnej, powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej (art. 43 ust. 2 w zw. z ust. 1 lp. tabeli 3 u.d.p.) dopuszczalne jest także po zrealizowaniu inwestycji budowlanej.

Błędna w tym zakresie wykładnia art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych dokonana przez Sąd I instancji nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja była niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a która to okoliczność nie została skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej.

Powyższe przesądza jednocześnie o całkowitej niezasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ze względu okoliczność, że jak wynika z wcześniejszych wywodów uchybienia te nie miały nie tylko istotnego, lecz wręcz jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, wobec ustalenia, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.