Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Mycielin z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXX/157/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 5, 6, 7; § 4 ust. 4; § 11 ust. 1, 2, 3; § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2; § 15; § 18 pkt 1, 4, 5, 6; § 19; § 20 ust.4 pkt 4; § 21; § 22; § 23.

Uchwałą Nr XXX/157/2012 z dnia 20 grudnia 2012 r. Rada Gminy Mycielin uchwaliła regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Mycielin.

W/w uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 stycznia 2013r. pod poz. 1020 i zgodnie z zapisem § 4, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wlkp., zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego tj. art.4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto skarżący wskazał, iż organ naruszył prawo poprzez powtórzenie w § 2 uchwały pojęć ustawowych, które zostały zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub innych aktach rangi ustawowej. I tak za zbędne w ocenie skarżącego należało uznać powtórzenie dotyczące obowiązku organizowania przez gminy odbioru odpadów komunalnych oraz zawierania umów na wywóz odpadów i ścieków, ich przechowywania i okazywania podmiotom uprawnionym (§ 2 ust.8 oraz § 11 ust.1, 2 i 3), przeniesienie obowiązków gminy na podmioty odbierające odpady komunalne (§ 12 ust. 1 pkt 1), wprowadzenie zakazu gromadzenia w pojemnikach śnieg, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych niż komunalne pochodzących z działalności gospodarczej (§ 15), wprowadzenie regulacji nakazujących prowadzenie psa na smyczy i w kagańcu oraz nieprawidłowe ukształtowanie zasad zwolnienia psa z uwięzi na terenach publicznych (§ 18 pkt 1 i 6 ), wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt takich jak lecznice, wystawy itp. z wyłączeniem osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników, a także wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci (§ 18 pkt 4 i 5), wprowadzenie zasad postępowania ze zwierzętami bezdomnymi (§ 19), wprowadzenie zasady, iż w przypadku nie wykonania obowiązków określonych w regulaminie do sankcji określonych w obowiązujących przepisach prawa (§ 23), uregulowanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zasad hodowli pszczół (§ 20 ust.4 pkt 4), nieprawidłowe określenie zasad terminów deratyzacji (§ 21 i 22). Ponadto istotnym naruszeniem prawa materialnego było wprowadzenie obowiązków i zakazów z przekroczeniem upoważnienia ustawowego jak zobowiązanie właścicieli nieruchomości do : utrzymywania w czystości pojemników do zbierania odpadów (§ 2 ust.5), utrzymywania w stanie czystości miejsc gromadzenia odpadów przez ich zamiatanie i uprzątanie (§ 2 ust.6), okresowego dezynfekowania pojemników na odpady (§ 2 ust.7), do szczelnego zamykania worków do selektywnego zbierania odpadów (§ 4 ust.4).

Prokurator powołując się na przepis art 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późniejszymi zmianami) wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 ust.5,6,7; § 4 ust.4; § 11 ust.1,2,3; § 12 ust.1 pkt 1 oraz ust.2; § 15; § 18 pkt 1,6, 4,5; § 19; § 20 ust.4 pkt 4; § 21; § 22; § 23 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Mycielin.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Mycielin uchwaliła Regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Mycielin.

Szczegółowa analiza przepisów zaskarżonej uchwały w ocenie skarżącego prowadzi do wniosku, że podejmując ją Rada dopuściła się istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie skarżącego szereg przepisów uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy określającej materię, która powinna zostać uregulowana w uchwale. Skutkiem tego jest częstokroć nakładanie na adresatów uchwały dodatkowych obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku, bądź zbędne powtarzanie obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości wprost przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę organ uznał w całości zarzuty podniesione w skardze i wniósł o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Rady Miejskiej o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że zmiana zaskarżonej uchwały polegająca na wyeliminowaniu zakwestionowanych przepisów nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania i nie daje podstaw do jego umorzenia. Sytuacji takiej nie można w szczególności uznać za uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego nie przysługuje wszak kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Gl 348/14). Natomiast uchylenie lub zmiana uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego wywołanego skargą na tę uchwałę ze względu na skutki orzeczenia sądu. Sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili podjęcia (ex tunc), skutku takiego nie wywołuje natomiast zmiana lub uchylenie uchwały przez organ samorządu terytorialnego, co ma znaczenie zwłaszcza w przypadku przepisów nakładających obowiązki na adresatów przepisów uchwały, a taki charakter mają przepisy zaskarżonych postanowień Regulaminu (por. postanowienie NSA z 12 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 2964/13, wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1719/11, wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07).

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), charakter aktu prawa miejscowego.

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

W tym miejscu wskazać należy, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ( ustawami ), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, co powoduje że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może też stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Wymienienie w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, rada gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się także regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/10).

Wprost z art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynikają sformułowane w § 2 ust. 5, 7, 6 regulaminu obowiązki właścicieli nieruchomości wyposażenia tychże nieruchomości w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym,.

Zatem w paragrafie tym powtórzono istniejącą regulację prawną i w sposób nieuprawniony dokonano jej modyfikacji przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w dostateczną ilość pojemników odpowiednio dla potrzeb nieruchomości przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a nadto zobowiązano do utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; zgodnie bowiem z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r. ust. 3. obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; tym samym cyt. przepis nakłada na właścicieli obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Obowiązek utrzymania pojemników służących do zbierania odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. W przepisie § 21 i 22 uchwały wprowadzono obowiązek przeprowadzania, co najmniej raz w roku, deratyzacji na nieruchomościach przez właścicieli nieruchomości. Uregulowanie to wykracza poza upoważnienie ustawowe, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Brak też podstawy prawnej do obciążania kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości.

W § 2 ust.8 regulaminu nałożono, a w § 11 ust.2 powtórzono nałożony na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych obowiązek zawarcia umów z podmiotem odbierającym odpady komunalne, a także ich przechowywania i okazywania osobom upoważnionym do kontroli wraz z dowodami zapłaty za usługę. W § 11 ust.3 uregulowano obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych. Z kolei w ust.1 tego przepisu powtórzono regulację zawartą w art.6c w zw. z art.6h u.c.p.g. Regulacje wskazane są zbędne albowiem sama ustawa w art.6 ust.1 mówi, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez:

1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub

2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2

- przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi.

1a. Rada gminy może określić, w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, inne sposoby udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b.

Poza zakres upoważnienia ustawowego wykracza zaś regulacja dotycząca nałożenia na właścicieli nieruchomości zobowiązania do szczelnego zamykania worków przeznaczonych do selektywnego zbierania odpadów (§ 4 ust.4), nałożenia na podmiot odbierający odpady komunalne obowiązku wyposażenia w pojemniki do zbierania odpadów i utrzymywania ich w należytym stanie (§ 12 ust.1 pkt 1 oraz ust.2), stworzenia przez ten podmiot warunków właścicielowi do zbierania odpadów przez dostarczenie pojemników oraz worków do zbierania odpadów komunalnych. Te obowiązki ciążą na gminie.

W sprzeczności z art.5 ust.1 pkt 3b ustawy pozostaje wprowadzenie zakazu gromadzenia w pojemnikach śnieg, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych niż komunalne pochodzących z działalności gospodarczej (§ 15). Również wprowadzenie regulacji nakazujących prowadzenie psa na smyczy i w kagańcu oraz nieprawidłowe ukształtowanie zasad zwolnienia psa z uwięzi na terenach publicznych (§ 18 pkt 1 i 6 ), wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt takich jak lecznice, wystawy itp. z wyłączeniem osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników, a także wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci (§ 18 pkt 4 i 5), wprowadzenie zasad postępowania ze zwierzętami bezdomnymi (§ 19), narusza zakres delegacji art.4 ust.2 pkt 6 ustawy.

Przepis pozwala Radzie na samodzielny dobór kryteriów, według których różnicuje ona sytuację osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz nakłada na nie stosowne obowiązki, jednakże kryteria te nie mogą być całkowicie dowolne, a przyjęta w regulaminie regulacja jest zbyt restrykcyjna. Celem przepisu wskazanego w upoważnieniu jest bowiem ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzęta stwarzają, a co za tym idzie określenia takich wymagań w stosunku do ich właścicieli w zakresie utrzymania zwierząt, które uwzględniałyby ewentualne nieprawidłowe reakcje tego zwierzęcia wynikającego, z jego cech osobniczych, rasy czy stanu zdrowia. Jest bowiem oczywiste, że nie wszystkie zwierzęta (psy) stwarzają jednakowe zagrożenie dla otoczenia, nawet jeżeli rzeczywiście są większe od pozostałych osobników i posiadają większą wagę. Trudno bowiem wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). Na powyższą kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, stwierdził, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, niekiedy nadmierne, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej, rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego oraz prowadzić mogą do działań niehumanitarnych. Trzeba bowiem wyraźnie stwierdzić, że ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. - sygn. akt II OSK 2058/11 centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Uchwała określa obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący niż przewidział to i do czego upoważnił organ stanowiący gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Również przepis § 20 ust.4 pkt 4 wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, bowiem to kodeks cywilny reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich. Tak więc zgodzić należy się ze skarżącym, iż kwestie niezakłócania korzystania z nieruchomości przez pszczoły reguluje art. 144 kc. Całkowicie zbędnie wprowadzono również do uchwały § 23 odsyłający w przypadku nie wykonania obowiązków określonych w regulaminie do sankcji określonych w obowiązujących przepisach prawa. Takie odesłanie do innego aktu prawa nie mieści się w granicach kompetencji zakreślonych przepisem art.4 ust.2 ustawy. Organ gminy nie jest uprawniony do wprowadzania w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek sankcji za nieprzestrzeganie zawartych w nim regulacji, a nawet do przywoływania sankcji przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa. Pewne sankcje uregulowane zostały przepisami Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Rację ma zatem Prokurator, że rada nie miała prawa regulować również powyższej kwestii.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ Rada Gminy Mycielin dopuściła się istotnych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie § 2 ust.5,6,7; § 4 ust.4; § 11 ust.1,2,3; § 12 ust.1 pkt 1 oraz ust.2; § 15; § 18 pkt 1,4,5,6; § 19; § 20 ust.4 pkt 4; § 21; § 22; § 23 uchwały, o czym orzekł jak w wyroku.