Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 560/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 560/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - po rozpoznaniu skargi J. K. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu, a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] 2006 r. – po rozpatrzeniu wniosku M. Sz. – Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwumieszkaniowych w zabudowie bliźniaczej - segment lewy i segment prawy, z częścią usługowo-handlową na działkach nr [...] o powierzchni 541 m2 i nr [...] o powierzchni 582 m2 położonych w P. przy ul. [...] 11 i 11a, stawiając wymóg, aby wielkość powierzchni zabudowy wynosiła maksymalnie 35 %, a elewacja frontowa miała szerokość maksymalnie 20 m i wysokość maksymalnie 9,5 m. Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. Prezydent sprostował powyższą decyzję, jako zawierającą oczywistą omyłkę w zakresie szerokości elewacji frontowej wskazując, aby całkowita szerokość elewacji wynosiła łącznie - maksymalnie 41,5 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy, gdzie występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, a planowana inwestycja zakłada budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych oraz jednym usługowym. W sąsiedztwie maksymalny procent zabudowy działek wynosi 35 %, natomiast planowana zabudowa zajmuje odpowiednio 41 % i 38 % powierzchni działek nr [...] i [...]. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2007 r. - na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał jako przeznaczenie terenu funkcję mieszkalną jednorodzinną i dopuścił wydzielenie nie więcej niż 2 lokali mieszkalnych w budynku, albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej, nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej całego budynku. Organ określił w szczególności: obowiązującą linię zabudowy: 40 m od frontowej granicy terenu; wielkość powierzchni zabudowy: maksymalnie 25 %, szerokość elewacji frontowej – maksymalnie 19 m; wysokość elewacji frontowej: na maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe, przy maksymalnej wysokości budynku do kalenicy 8,5 m oraz geometrię dachu.

W odwołaniu od powyższej decyzji strony postępowania podniosły, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wskazanym parametrom i cechom zabudowy oraz jest niezgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), szczególnie w zakresie wysokości elewacji frontowej oraz funkcji budynków.

Decyzją z dnia [...] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczna sporządzona w dniu [...] 2007 r. Działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy były objęte we wcześniej obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego funkcją tzw. ryneczku o szczególnych walorach urbanistycznych (plany z roku 1988 i 1994). Wskazano również, że Rada Miasta P. będzie głosowała nad przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów ul. [...] i [...], który zakłada utrzymanie funkcji rynku dla analizowanego terenu. W ocenie SKO fakty te uzasadniały odstąpienie od wymogów wyznaczenia dokładnych cech zabudowy określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W skardze na powyższą decyzję J. K. zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego nie został spełniony wymóg w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. w związku z § 1, 4 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez uznanie, że możliwe jest określenie gabarytów planowanego obiektu budowlanego w wysokości maksymalnie 8,5 m oraz w zakresie prawidłowości wyznaczenia linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Skarżący wskazał, iż Miejska Pracownia Urbanistyczna w Poznaniu podała, że występują niezgodności planowanej zabudowy w zakresie funkcji terenu poprzez pominięcie definicji budynku jednorodzinnego oraz wskazała na brak nawiązania planowanej zabudowy do zabudowy sąsiedniej. Powołując się na definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego skarżący stwierdził, że położono zbyt duży nacisk na funkcję usługową. Planowaną zabudowę należy bowiem oceniać w perspektywie otaczających ją budynków, które mają wyłącznie charakter domów wolnostojących jednorodzinnych. Organy orzekające zdecydowały się na odejście od dotychczasowego charakteru i parametrów zabudowy, motywując to powstaniem urbanistycznego elementu w postaci ryneczku oraz cechami charakterystycznymi miejsca planowanej zabudowy.

Skarżący wskazał, że Kolegium, prezentując stanowisko ciągłości prowadzenia działalności planistycznej, powołało się na nieistniejący przepis art. 54 ust. 4 pkt 10 u.z.p. Ponadto zarzucił także na sprzeczność rozstrzygnięcia z zapisami przeprowadzonej w dniu 26 marca 2007 r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy tej wynika, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji linii usytuowania budynków istniejących w analizowanym odcinku obszaru wzdłuż ul. [...]. Nie są tam też lokalizowane lokale użytkowe, a jedynie pomieszczenia pomocnicze. Skarżący stwierdził, że jeżeli istniejąca linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, to obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Skarżący wskazał również, że z analizy wynikało, że maksymalna szerokość elewacji frontowej wynosić może 17 m, a tymczasem w decyzji wyznaczono maksymalną szerokość elewacji frontowej na 19 m.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007 r.

Przytaczając treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) Sąd wskazał, iż sporządzenie analizy urbanistycznej jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wyniki załącza się do decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Z kolei decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać część tekstową i graficzną - stosownie do wymogów § 9 ust. 1 rozporządzenia.

Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych nie wynika, jaki dokument stanowi część graficzną decyzji organu I instancji. Wprawdzie na k. 162 akt administracyjnych zamieszczono mapę zasadniczą z oznaczeniem granic przedmiotowych działek, jednak określono ją wyłącznie jako załącznik graficzny zawierający wyniki przeprowadzonej analizy. Nadesłana na wezwanie Sądu mapa nie została opatrzona pieczęcią wskazującą na to czy i dla jakiej decyzji jest załącznikiem. Zdaniem Sądu nie można jednoznacznie ustalić, które wyniki analizy stanowiły podstawę ustalenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania badanego terenu, a w konsekwencji były załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy. Można jedynie przypuszczać, że były nimi wyniki analizy sporządzone dnia [...] 2007 r. W powołanym dokumencie z [...] 2007 r. nie wskazano jednak, jaka analiza (z jakiej daty) była podstawą sformułowania owych wyników. Natomiast w analizie urbanistycznej z dnia [...] 2007 r., którą organ odwoławczy uznał za mającą podstawowe znaczenie, nie podano kto jest jej autorem. Nadto została ona tylko parafowana przez niezidentyfikowaną osobę.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, iż na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik graficzny zawierający wyniki analizy, nie zakreślono granic obszaru analizowanego, stosownie do wymagań § 3 powołanego wyżej rozporządzenia. Nie jest zatem znany obszar, który faktycznie był przedmiotem dokonanych w sprawie ocen. Uchybienia powyższe oznaczają istotne naruszenie zasad ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, określonych w § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., a także reguł procesowych określonych w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawarł także wskazania odnoszące się do materialno-prawnych aspektów dalszego postępowania. Sąd stwierdził, iż powołanie się przez organy na postanowienia uchylonych planów zagospodarowania przestrzennego (z lat 1988 i 1994), a także na przewidywane tendencje nowego planu, nie jest wystarczającym argumentem uzasadniającym odstąpienie od kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Obowiązujące przepisy nakazują oceniać inwestycję w perspektywie otaczających ją (istniejących) budynków (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp), a wcześniejsza lub planowana koncepcja zagospodarowania danego obszaru może odgrywać jedynie rolę pomocniczą. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Możliwość wprowadzenia odstępstw przewiduje rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w przypadkach, jeżeli dane rozwiązanie jest poparte analizą urbanistyczną, która powinna wskazywać przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich z uwzględnieniem jej dodatniej bądź ujemnej funkcjonalności dla całego obszaru analizowanego. W przypadku budownictwa jednorodzinnego, jakie dominuje w okolicy działek przy ul. [...], wprowadzenie zabudowy szeregowej mieszkaniowo-usługowej w kształcie "rynku" może być zatem dopuszczone, jeżeli w toku postępowaniu wskazane zostaną wystarczająco uzasadnione racje za tym przemawiające.

Sąd zaznaczył, że nie miał możliwości rozważenia pozostałych zarzutów skargi, gdyż dotyczyły one wymagań nowej zabudowy, których prawidłowość jest pochodną rzetelnie sporządzonej analizy urbanistycznej. Ta jednak wymaga weryfikacji z przyczyn formalnych, stąd też Sąd nie badał prawidłowości przyjętych w niej, a w konsekwencji także i w decyzji o warunkach zabudowy, parametrów inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., reprezentowany przez adwokata J. K.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku i zawarte w nim błędne ustalenia, że:

- sposób zabudowy działek objętych postępowaniem proponowany przez wnioskodawcę może być dopuszczalny z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy, pod warunkiem odpowiedniego uzasadnienia przez organ administracji;

- nieobowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą mieć pomocniczą rolę w postępowaniu o uzyskanie warunków zabudowy;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważenie w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów skargi i nierozpoznanie sprawy co do jej istoty, a w szczególności pominięcie zarzutów skargi dotyczących parametrów planowanej zabudowy, mimo że rozstrzygnięcie w przedmiocie tych zarzutów było możliwe w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozP. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano pogląd Sądu, jakoby wcześniejsza lub planowana koncepcja zagospodarowania danego obszaru lub zapisy nieobowiązujących planów miejscowych mogły odgrywać rolę pomocniczą w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Stanowisko takie jest sprzeczne z poglądami wyrażonymi w skardze i nie uwzględnia okoliczności, że jedyne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone są w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprawidłowe jest także ustalenie Sądu, że w przypadku budownictwa jednorodzinnego, jakie dominuje w okolicy działek przy ul. Parnickiego, wprowadzenie zabudowy bliźniaczej mieszkaniowo-usługowej w kształcie "rynku" może być dopuszczone, jeżeli w toku postępowania wskazane zostaną wystarczająco uzasadnione racje za tym przemawiające. Istota skargi sprowadzała się do całkowitego zanegowania możliwości wydania warunków zabudowy dla inwestycji o takich parametrach. Natomiast Sąd nie odniósł się wprost do tej grupy zarzutów uznając, że taka zabudowa może zostać zaakceptowana po spełnieniu określonych warunków. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niejasne i może powodować wątpliwości interpretacyjne. Ponadto Sąd nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi. Zdaniem skarżącego, Sąd miał możliwość zbadania, czy zarzuty odnośnie parametrów zabudowy są słuszne, a w konsekwencji, czy inwestycja w takim kształcie mogła zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tak art. 141 § 4 jak i art. 134 p.p.s.a., które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - stosownie do wymogów tego przepisu - zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania.

W tym miejscu wskazać należy, że J. K. wniósł skargę kasacyjną od wyroku, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną przez skarżącego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu - jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zasadniczo zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wprost do stanowiska J. K., sprowadzającego się do całkowitego zanegowania możliwości wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i nr [...], położonych w P. przy ul. [...][...] i [...], a także niesłusznie uznał, że nie miał możliwości rozpoznania tych zarzutów skargi, które dotyczyły wymagań nowej zabudowy. J. K. zakwestionował pogląd Sądu pierwszej instancji, iż postanowienia nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia planu projektowanego mogą odgrywać pomocniczą rolę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz że wprowadzenie zabudowy bliźniaczej mieszkaniowo - usługowej w kształcie "rynku" może być dopuszczone, jeżeli w toku postępowania administracyjnego należycie zostanie uzasadniona możliwość takiej zabudowy. Podkreślić należy, iż w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy przesądzenie przez Sąd pierwszej instancji - jak domaga się tego strona - o dopuszczalności lokalizowania zamierzonej inwestycji byłoby przedwczesne i naruszałoby przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.z.p. Takie stanowisko jest wynikiem naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż sporządzenie analizy urbanistycznej jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wyniki załącza się do decyzji – stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Jak stanowi art. 53 ust. 3 u.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślić należy, iż z części tekstowej i graficznej analizy powinno jednoznacznie wynikać, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Część tekstowa i część graficzna analizy winny pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie – bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami – że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, to winny pozwalać na jednoznaczne ustalenie przyjętej przez organ wielokrotności tego minimum. Zarzuty stron postępowania mogą dotyczyć wyznaczenia do analizy zarówno zbyt małego jak i zbyt dużego obszaru, a Sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji o warunkach zabudowy, winien dysponować danymi umożliwiającymi kontrolę zaskarżonej decyzji także w tym aspekcie i odniesienie się do zarzutów strony. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Dotyczy to tak rozważań Sądu dotyczących mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jak i rozważań dotyczących przeprowadzonej analizy terenu. Trafnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że w niniejszej sprawie nie można jednoznacznie ustalić, które wyniki analizy stanowiły podstawę ustalenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania badanego terenu, a w konsekwencji były załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy. Zasadne jest też stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, iż skoro na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej część graficzną analizy nie zakreślono granic obszaru analizowanego, stosownie do wymagań § 3 powołanego wyżej rozporządzenia, to tym samym nie jest znany obszar, który faktycznie był przedmiotem dokonanych w sprawie ocen. Tak istotne wadliwości postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uzasadniały uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.z.p., a jeśli tak to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p., zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewna całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Zaznaczyć należy, iż przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwo w zakresie wymagań co do nowej zabudowy, tj. dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, czy też innej szerokości elewacji frontowej niż określone w rozporządzeniu, ale tylko wówczas, gdy wynika to z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich. Z powyższych względów chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji miał możliwość rozpoznania zarzutów dotyczących nowej zabudowy, w tym parametrów tej zabudowy. W tym stanie rzeczy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny decyzji o warunkach zabudowy nie można uznać za wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności tej decyzji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.