VII SA/Wa 274/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-11-17	
Data wpływu	2015-02-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Elżbieta Zielińska-Śpiewak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Służba zdrowia	
Sygn. powiązane	II OSK 496/16	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 50; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. na uchwalę Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] skargę oddala	
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Rada Powiatu [...] na podstawie art. 9 ust. 1, art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595, dalej: ustawa o samorządzie powiatowym), w związku z art. 59 ust. 4 oraz art. 69 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217, dalej: ustawa o działalności leczniczej) wyraziła zgodę na przekształcenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

W uzasadnieniu podjętej uchwały organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy.

Podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może, w terminie 3 miesięcy od upływu terminu zatwierdzenia sprawozdania finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, pokryć ujemny wynik finansowy za rok obrotowy tego zakładu, jeżeli wynik ten, po dodaniu kosztów amortyzacji, ma wartość ujemną – do wysokości tej wartości (ust. 2), zaś stosownie do ust. 4 w przypadku niepokrycia ujemnego wyniku finansowego w sposób określony w ust. 2 podmiot tworzący w terminie 12 miesięcy od upływu terminu określonego w ust. 2 wydaje rozporządzenie, zarządzenie albo podejmuje uchwałę o zmianie formy organizacyjno-prawnej albo o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Organ wskazał, że wynik finansowy za 2012 rok Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] (dalej SPZOZ) zamknął się stratą w wysokości 7 711 643,36 złotych. Z uwagi na spłatę przez Powiat [...], jako poręczyciela długu SPZOZ wobec N. S.A. oraz M. S.A. w łącznej wysokości 20 220 319,68 zł Powiat [...] nie posiadał zdolności budżetowych pokrycia wskazanej straty. Likwidacja SPZOZ w [...] oznaczałaby przejęcie przez Powiat [...] wszystkich zobowiązań i rezerw na zobowiązania SPZOZ wynoszących na 30 września 2013 r. łącznie 39 738 763,11 złotych. Przejęcie zadłużenia w takiej wysokości spowodowałby niewypłacalność Powiatu, a w konsekwencji całkowite zaprzestanie wykonywania przez Powiat nałożonych przez ustawy obowiązków. W przypadku niepokrycia przez Powiat [...] straty SPZOZ przepisy ustawy o działalności leczniczej przewidują także możliwość dokonania zmiany formy organizacyjno-prawnej SPZOZ i przekształcenie w spółkę kapitałową.

W związku z powyższym organ uznał za uzasadnione przekształcenie SPZOZ w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Konsekwencją przekształcenia będzie przejęcie przez Powiat [...] zgodnie z przepisami ustawy o działalności leczniczej części zobowiązań SPZOZ w wysokości 20 220 319,68 zł. Dokładna kwota zostanie ustalona na podstawie art. 70 powołanej ustawy według stanu na dzień poprzedzający dzień złożenia wniosku o wpisanie spółki do rejestru przedsiębiorców.

Z uwagi na konieczność posiadania przez spółkę dodatnich kapitałów własnych, zostaną przekazane do niej nieruchomości położone w G., będące obecnie w użytkowaniu SPZOZ i służące wykonywaniu świadczeń szpitalnych, to jest zabudowana nieruchomość oznaczona numerem działki [...] położona w G. o powierzchni 1,0522 ha, objęta księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] oraz zabudowana nieruchomość oznaczona numerem działki [...] położona w G. o powierzchni 10,8492 ha, objęta księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]. Pozostałe nieruchomości, znajdujące się na dzień podjęcia uchwały w nieodpłatnym użytkowaniu SPZOZ, a będące własnością Powiatu [...], nie zostaną przekazane spółce

Organ wskazał także, że zgodnie z art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej organem dokonującym przekształcenia w odniesieniu do SPZOZ jest Zarząd Powiatu.

Skargę na wyżej opisaną uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. sp. z o.o. z siedzibą we W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1) art. 75 pkt. 2 w zw. z art. 69 ustawy o działalności leczniczej w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały przez Radę Powiatu [...] w sprawie zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji Zarządu Powiatu [...];

2) art. 12 pkt 8 lit. i w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie na ich podstawie przez Radę Powiatu [...] uchwały w sytuacji, gdy nie znajdują one zastosowania w przypadku istnienia późniejszego przepisu szczególnego odmiennie regulującego zakres kompetencji organów powiatu;

3) art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 167) poprzez podjęcie uchwały bez wcześniejszej zaopiniowania projektu przez organizację związkową, reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.);

4) art. 59 ust. 4 oraz art. 69-82 ustawy o działalności leczniczej w zw. z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i w zw. art. 64 ust. 2 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez to, że uchwała została podęta z zamiarem kierunkowym naruszenia praw wierzycieli, czym uchybia zasadzie demokratycznego państwa prawa, ochrony własności i innych praw majątkowych i zasadzie proporcjonalności wynikających z art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Powiatu [...] nie była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały. Uchwała podjęta przez radę w sprawie zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji Zarządu Powiatu jest nieważna.

Skarżąca podkreśliła, że przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę prowadzi do korzystnych zmian w strukturze zobowiązań przekształcanego zakładu, jednak jednostka samorządu terytorialnego nie może dopuszczać się nieprawidłowości, polegającej na utworzeniu spółki z góry skazanej na upadłość.

Zdaniem skarżącej nie jest legalne oddłużenie samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej w drodze przekształcenia z zamierzonym i celowym pokrzywdzeniem wierzycieli zakładów.

Podkreśliła, że ma interes prawny w skierowaniu skargi, jest bowiem jednym z wierzycieli SPZOZ. W przypadku przekształcenia nie chodzi tylko o interes w prowadzeniu szybszej, czy realnej egzekucji a o sam kształt przysługującego prawa do wierzytelności, do której władczo i jednostronnie organ podstawia zamiast dotychczasowego dłużnika inny podmiot posiadający własną osobowość prawną, inne zasady gospodarki finansowej a nadto zdolność upadłościową. Dokonanie takiej podmiotowej zmiany niewątpliwie ingeruje w interes prawny wierzyciela wynikający z ukształtowanego na zasadzie art. 353 § 1 k.c. prawa majątkowego w postaci wierzytelności, które to prawo podlega konstytucyjnej ochronie.

Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub ewentualnie o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 87/13, że skarżąca nie ma interesu prawnego.

Ponadto organ nie zgodził się, że nie był uprawniony do podjęcia uchwały, wskazując, że on jedynie wyraził zgodę na przekształcenie, a dokonał go Zarząd Powiatu [...], podejmując w dniu [...] listopada 2010 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia projektu aktu przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]. Następnie w dniu [...] listopada 2013 r. aktem przekształcenia, sporządzonym w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...], dokonał przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą SPZOZ G. sp. z o.o.

Odnosząc się do zarzutu podjęcia uchwały bez wcześniejszego zaopiniowania projektu przez organizację związkową organ wskazał, że w SPZOZ od dnia 7 marca 2013 r. nie działają związki zawodowe. Ponadto wyrażenie zgody przez Radę Powiatu na przekształcenie SPZOZ w spółkę prawa handlowego nie wchodziło w zakres zadań związków zawodowych.

Organ nie zgodził się też z zarzutem podjęcia uchwały z zamiarem kierunkowym naruszenia praw wierzycieli, wskazując na majątek przekazany spółce i uzyskiwany dochód z dzierżawy, a także, że koszty Powiatu [...] wynikające z przekształcenia SPZOZ wyniosły 36 622 240,42 zł, nie wliczając w to majątku ruchomego i obrotowego SPZOZ G. sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Wniesienie skargi na akt prawa miejscowego zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania w pierwszej kolejności spełnienia jej wymogów formalnych dotyczących terminu, trybu i sposobu jej wniesienia oraz zbadania, czy skarżący miał legitymację do jej wniesienia. Przed złożeniem skargi skarżąca wezwała Radę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa. Następnie wniosła skargę do tutejszego Sądu za pośrednictwem organu przed upływem 30 dni od otrzymania uchwały rozpoznającej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Kluczowym zagadnieniem jest rozważenie, czy skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały z dnia [...] listopada 2013 r. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Według art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Natomiast art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym określa, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zwężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Obowiązkiem Sądu w takiej sytuacji jest zbadanie legitymacji procesowej skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a działaniem lub bezczynnością organu administracji publicznej. Musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Osoba, która nie ma interesu prawnego, nie może poszukiwać ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przytoczyć w tym przedmiocie należy rozważania poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 662/10, gdzie wskazano między innymi, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio (także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97, publ. LEX nr 43262; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98, publ. LEX nr 41827).

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa mogącym stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query, dalej: CBOSA).

Wnosząc skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, skarżący winien wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Winien to być związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej", czyli wypływa z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych umocowanych w przepisach prawa administracyjnego i służących zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej.

Podkreślenia wymaga, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, publ. LEX nr 151236). Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07 (publ. CBOSA), w którym Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

W wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 87/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o tym, czy jednostka ma w sprawie ze skargi na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego (ustrojowe, materialnoprawne, procesowe). Przepis tej gałęzi prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma, więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku funkcjonalnego o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. uchwały organu powiatu) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" 2003 r., Nr 10).

Prawa skarżącego jako wierzyciela wynikają wyłącznie ze stosunku cywilnoprawnego, albowiem będąc wierzycielem upadającego zakładu opieki zdrowotnej może realizować swoje uprawnienia jedynie na gruncie prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Skarżący nie wskazał zatem skutecznie przepisu prawa z zakresu administracji publicznej, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Tym samym jego interes prawny nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż jako wierzyciel ma interes faktyczny, który jednak nie może być podstawą skargi na przedmiotową uchwałę Rady Powiatu.

Pogląd uznający, że wierzyciel wywodzący swój interes prawny z tytułu cywilnoprawnego nie ma legitymacji do wnoszenia skargi na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego dotyczącą likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest jednolity i utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 946/05; 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 778/05; 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1749/06, 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 753/07; 9 czerwca 2014 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 87/13, wszystkie opublikowane w CBOSA).

Wobec powyższego Sąd uznaje za niezasadne twierdzenie skarżącej, iż posiada ona interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę o przekształceniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu