Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Poseniak po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej, skargi kasacyjnej O. J., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 800/24, w sprawie ze skargi O. J., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr 992700.620.345.2019-SWO, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 28 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 800/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi O. J. (dalej także "skarżąca") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr 992700.620.345.2019-SWO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

We wniosku z 15 grudnia 2023 r. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu skarżąca podała, że mieszka na udostępnionej przez zięcia działce i nie posiada środków do życia, ponieważ jej emerytura wynosi 4,14 zł, a to dlatego, że nie zaliczono jej stażu pracy na Ukrainie. Ponadto obecnie nie może podjąć pracy z uwagi na stan zdrowia oraz wiek, jak też nie może korzystać ze wsparcia córki, która ma na utrzymaniu czworo dzieci.

Decyzją z 30 stycznia 2024 r. nr 010000.620.21114.2019-WSW organ, w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1631 ze zm.; dalej "ustawa emerytalna"), odmówił przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu.

Prezes ZUS, w nawiązaniu do dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wskazał, że mąż skarżącej stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 59 lat, a na przestrzeni 61 lat jego życia udokumentowano jedynie 22 lata, 4 miesiące i 16 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem jego śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano tylko rok, 4 miesiące i 8 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Jednocześnie w latach: 1987-1989, 1998-2000, 2000-2003, 2003-2011 i 2011-2016 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez małżonka skarżącej zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

W ocenie organu w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. przerwach wobec męża skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została u niego ustalona dopiero od 11 września 2017 r., zatem do tego dnia nie istniały przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.

Prezes ZUS uwzględnił też sytuację materialną, przy czym - jak podkreślił - nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

Pismem z 9 lutego 2024 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując po raz kolejny, iż świadczenie, które obecnie pobiera to emerytura w wysokości 4,14 zł, co nie pozwala jej na jakiekolwiek utrzymanie. Skarżąca zażądała zwrotu składek za udowodnione okresy albo wyliczenia świadczenia w pomniejszonej wysokości. Wyjaśniła także, że krótki staż pracy jej męża jest wynikiem bezrobocia oraz braku dostępu do stałego zatrudnienia, panującego w latach dziewięćdziesiątych oraz dwutysięcznych.

Decyzją z 3 kwietnia 2024 r. nr 992700.620.345.2019-SWO Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z 30 stycznia 2024 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż bezrobocie czy trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.

Organ odnotował też, iż skarżąca pobiera emeryturę w trybie zwykłym, a przepisy ustawy emerytalnej, z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 tej ustawy, nie przewidują zbiegu renty rodzinnej w drodze wyjątku z innymi świadczeniami przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe.

Powyższą decyzję Prezesa ZUS skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że o przedmiotowe świadczenie starała się jeszcze nie będąc na emeryturze. Po raz kolejny opisała swoją sytuację życiową.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę sąd I instancji wskazał, że okoliczności faktyczne, w tym: krótki staż ubezpieczeniowy męża skarżącej, brak orzeczonej względem niego niezdolności do pracy w przerwach w ubezpieczeniu, a także prowadzenie przez niego działalności gospodarczej bez odprowadzania składek, są niesporne między stronami postępowania. Skarżąca nie zgadza się z ich prawną oceną dokonaną przez organ, a skutkującą odmową przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Z jej stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Jak podniósł NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1257/19, przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości.

Za "szczególną okoliczność" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie można uznać ani samego zjawiska jakim jest bezrobocie ani świadczenia pracy bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek. W praktyce powodowałoby to obowiązek przyznawania wnioskowanego świadczenia - nie w drodze wyjątku - jak stanowi ustawa emerytalna, lecz powszechnie.

Nadto w ocenie sądu I instancji prawidłowo wskazał Prezes ZUS, że przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują zbiegu żądanego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe (vide wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1587/22). Nie ma także prawnej możliwości - jak chciałaby skarżąca - wypłaty uiszczonych przez jej męża składek czy wyliczenia świadczenia w drodze wyjątku w pomniejszonej (odpowiednio do wykazanego stażu ubezpieczeniowego) wysokości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 769 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do zastosowania ww. przepisu w sytuacji, gdy skarżąca spełniła wszystkie trzy wymienione w tym przepisie przesłanki, tj. niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, a także ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku oraz osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania co za tym idzie wszystkie te ww. przesłanki skarżąca spełniła;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przyjęcie, że na tle niniejszej skarżąca nie spełniła wymaganych przepisem przesłanek do przyznania jej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu i tym uzasadniającym oddalenie złożonej przez niej skargi na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 kwietnia 2024 r.;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji gdy skarga ta winna być uwzględniona wobec zaistnienia przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego wyznaczonego z urzędu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe uznać należało, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego, względnie jego błędnej wykładni. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Jako pierwsze rozpatrzeć zatem należało zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, a jedynie weryfikuje czy organ (organy) administracji publicznej prawidłowo zastosowały te przepisy. Prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia procedury administracyjnej powinien zatem wskazywać na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w związku z odpowiednim przepisem procedury sądowowadministracyjnej. Błąd ten jednak nie dyskwalifikuje zarzutu a limine, jeśli argumentacja uzasadnienia pozwala na odczytanie woli skarżącego kasacyjnie. Przyjąć zatem w rozpoznawanej sprawie należało - dokonując rekonstrukcji zarzutu w oparciu o jego treść i argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - że w realiach sprawy skarżący kasacyjnie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, upatruje w nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ orzekający przepisów postępowania poprzez nieprzeprowadzenie przez organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Oceniając zasadność tego zarzutu skonstatować należy, że analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postępowanie wyjaśniające jest zawsze zdeterminowane przepisami prawa materialnego, które przesądzają o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności zostały w tej sprawie wyjaśnione, a w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych (prawnie relewantnych), które nie zostały wykazane przez organ w zgromadzonym materiale dowodowym lub dowodów, które zostały przez organ pominięte albo takich, których organ nie przeprowadził.

Wniosek ten ma charakter końcowy, a dojście do niego było konsekwencją oceny działania organu przeprowadzonej nie tylko na podstawie norm procesowych, lecz również normy materialnoprawnej. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały zresztą powiązane w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego przez błędną ich wykładnię. Z tej przyczyny rozwinięcie oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga również odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez sąd I instancji wykładni art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Należy dodać jednak, że zarzut ten został wpleciony w treść zarzutu procesowego (numer 3), a przede wszystkim w treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. Nie jest to rozwiązanie prawnie prawidłowe, lecz możliwe jest ustalenie woli autora skargi kasacyjnej i w ten sposób zapewnienie realizacji prawa strony do sądu. Ze skargi kasacyjnej wywieść można, że skarżąca za pomocą zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego usiłuje zarzucić sądowi I instancji błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz błędną wykładnię. Rzecz w tym, iż nie wyjaśniono jednak na czym ta wykładnia polegała i jaka powinna być prawidłowa wykładnia. Z drugiej strony jednocześnie zarzuca się niedostrzeżenie, że w sprawie zaszły przesłanki zastosowania art. 83 ust. 1. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki sposób sformułowania zarzutu jest błędny. Jednak w połączeniu z zarzutem naruszenia przepisów postępowania oraz z uzasadnienia tego zarzutu można wywieść, że zdaniem skarżącej sąd I instancji nieprawidłowo zaakceptował ocenę organu, że skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania renty w drodze wyjątku i w związku z tym niewłaściwie zastosował art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej stwierdzając, że renta się nie należy, a nie jak wskazano wprost w zarzucie, że doszło do błędnej wykładni ww. przepisu. Uwzględniając powyższe niedociągnięcia po stronie autora skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzi ocenę pierwszych dwóch zarzutów z zakresie, który pozwala na jednoznaczne ustalenie woli strony skarżącej.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy FUS ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis ten formułuje więc trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są: 1) brak spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami, 2) niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, 3) brak niezbędnych środków utrzymania.

Spełnienie wszystkich podanych w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wymogów pozwala Prezesowi ZUS na wydanie decyzji w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Należy zastrzec, że kompetencja jurysdykcyjna Prezesa ZUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż nie jest on zobligowany do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ma on obowiązek rozważyć czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności uwarunkowania odnoszące się do osoby uprawnionej, są na tyle istotne, że w konfrontacji z interesem publicznym przemawiają za uczynieniem indywidualnego wyjątku od rozwiązań systemowych i przyznanie mu świadczenia, pomimo że nie spełnia ustawowych warunków do jego uzyskania. Podkreślić jednak należy, że okoliczności faktyczne kształtujące sytuację uprawnionego mogą być rozważane wyłącznie w granicach zakreślonych celem instytucji przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wyznaczonym treścią art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.

Ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje jak należy rozumieć "szczególne okoliczności", zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. "Szczególne okoliczności" to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Wprawdzie przepisy ustawy nie uzależniają wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności, gdyż świadczenie to może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych. W konsekwencji, przyjmuje się, że inaczej należy więc oceniać sytuację osoby mającej niewielki okres ubezpieczenia od osoby, która udowodniła okresy ubezpieczenia niewiele odbiegające od wymaganych ustawowo (por. m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej i dr hab. K. Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1023/08; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6630/21).

W realiach niniejszej sprawy skarżąca dopatruje się zaistnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" w swojej trudnej sytuacji życiowej wynikającej z braku środków do życia oraz niskiej emerytury, a także faktu, że krótki staż pracy jej męża jest wynikiem bezrobocia oraz braku dostępu do stałego zatrudnienia, panującego w latach dziewięćdziesiątych oraz dwutysięcznych.

Podkreślić należy jednak, że ani trudna sytuacja życiowa, ani ciężki stan zdrowia nie stanowią wystarczających przesłanek do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Wskazywane przez stronę skarżącą problemy mogły jedynie ograniczać, ale nie całkowicie wyłączać możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi przez jej męża i to w czasie przed zaistnieniem problemów zdrowotnych, które w pełni ujawniły się na około dwa lata przed jego śmiercią.

Co do daty powstania niezdolności do pracy należy zauważyć, że chociaż nie została wymieniona wśród przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku. Pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4314/21). Tymczasem we wskazanych przez organ i sąd I instancji przerwach w pracy (lata 1987-1989, 1998-2000, 2000-2003, 2003-2011 i 2011-2016) nie była wobec męża skarżącej orzeczona niezdolność do pracy.

Do wydania decyzji o przyznaniu prawa do renty w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej co do zasady podstawą określenia stanu zdrowia osoby, w tym niezdolności do pracy, jest orzeczenie lekarza orzecznika ZUS. Wprawdzie ostateczne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do pracy w sposób pewny pozwala na wskazanie daty, od której wnioskodawca jest niezdolny do pracy ze względów zdrowotnych, jednak wskazany dokument urzędowy nie stanowi przeszkody, aby przy pomocy innych dowodów wnioskodawca wykazywał wcześniejsze okresy niezdolności do pracy lub inne szczególne okoliczności uniemożliwiające podjęcie pracy. W niniejszej sprawie skarżąca w toku postępowania przed organem takich szczególnych okoliczności uniemożliwiających podjęcie pracy nie wykazała.

Podnoszona w skardze kwestia bezrobocia, bez wykazania aktywności męża skarżącej zmierzającej do zmiany tej sytuacji, nie może być uznana jako wypełnienie hipotezy normy wynikającej z art. 83 ust. 1 ustawy o emerytalnej. Nie jest zatem okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem. Także i w tym zakresie należy podkreślić, że wyprowadzenie innych wniosków z materiału dowodowego musiałoby mieć oparcie właśnie w tym materiale. W sprawie skarżąca nie złożyła żadnych dowodów, które choćby pośrednio wskazywałyby na konkretną aktywność męża skarżącej w celu podjęcia pracy. Niewystraczające jest zatem samo powołanie się na taki stan rzeczy bez przytoczenia jakichkolwiek dowodów na poparcie formułowanych twierdzeń.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że za "szczególną okoliczność" w rozumieniu wyżej powołanego przepisu przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. To z tego powodu, do takich okoliczności nie należy samo występowanie zjawiska bezrobocia i związany z tym problem ze znalezieniem pracy, jeżeli nie można obiektywnie wykazać związku istniejącej stopy bezrobocia z bezskuteczną aktywnością w poszukiwaniu pracy przez zmarłego ubezpieczonego. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że mąż skarżącej przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy miał liczne okresy przerwy w ubezpieczeniu (lata 1987-1989, 1998-2000, 2000-2003, 2003-2011 i 2011-2016) i nie ma dowodów na to, że w okresie tym podejmował działania w celu podjęcia zatrudnienia, a jedyną przyczyną nieznalezienia zatrudnienia było bezrobocie.

Należy również zaznaczyć, że usprawiedliwieniem dla okresów nieskładkowych nie może być fakt wykonywania pracy "na czarno", bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Działanie takie jest bowiem przejawem podjęcia świadomego życiowego wyboru co do sposobu i warunków pracy w kontekście braku wypracowania odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego z pełnymi konsekwencjami takich decyzji i strona nie może w takim przypadku powoływać się na zaistnienie okoliczności od siebie niezależnych (por. wyroki NSA z: 5 lutego 2015 r. I OSK 3104/14, z 11 marca 2015 r. I OSK 2728/14, z 12 marca 2015 r. I OSK 3104/14).

Odnosząc się do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wskazać należy, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie w przypadku, gdy przeprowadzone dowody nie potwierdzają jej twierdzeń. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony lub gdy chodzi o okoliczności, które mogą być znane wyłącznie stronie, a do których organ nie może dojść w drodze rozumowań abstrakcyjnych. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania albo dostrzegając rozbieżność, niewiarygodność przeprowadzonych dowodów, albo braków środków dowodowych środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14, wyrok NSA z 11.4.2017 r., II OSK 2045/15: – dostępne w CBOSA).

Podsumowując należy wskazać, że organ orzekający w sprawie podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego uwzględniając zakres wniosków dowodowych możliwych do zgłoszenia wyłącznie przez stronę w zakresie przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, a także dokonał prawidłowej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wskazał, z jakich powodów odmówił przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. Biorąc zaś pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię powołanego przepisu, organ nie był zobowiązany do dokonywania dalszych ustaleń w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Wszystkie okoliczności faktyczne, relewantne z perspektywy hipotezy normy prawnej kształtującej materialnoprawną podstawę wydanej decyzji, zostały ustalone prawidłowo, co przesądza o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o FUS.

Należy również podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy, gdyż takie świadczenia są przyznawane w ramach pomocy społecznej. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. III OSK 1831/22). Z tego rodzaju sytuacją, co zostało wykazane powyżej, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wobec zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy wskazać, że nie może on podlegać uwzględnieniu z uwagi na jego błędną konstrukcję. Przede wszystkim art. 151 p.p.s.a. jako przepis wynikowy stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, zawiera normę, która określa kompetencje sądu w fazie orzekania i w związku z tym przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. jest bowiem zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia wyrokiem art. 151 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07; z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 1909/10; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 64/13; z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10; z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11).

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a.