Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędziowie NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Cezary Pryca Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C F od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 752/13 w sprawie ze skargi C F na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S z dnia [..] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł (dalej: WSA w Ł lub Sąd I instancji) oddalił skargę C F (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S (dalej: SKO) z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [..] maja 2013 r. SKO w S utrzymało w mocy decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w S z dnia [..] marca 2013 r., odmawiającą C F udzielenia zgody na lokalizację ogrodzenia w pasie drogowym drogi powiatowej ul. S nr 1771 E. w S. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w ocenie organów nie ma możliwości wydania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym niezwiązanego z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego dla obiektu już zrealizowanego.

Z art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: p.b., wynika, że skoro legalizacja samowoli następuje już po wybudowaniu obiektu budowlanego, to uzyskanie pozwoleń, uzgodnień i opinii jest również możliwe po wybudowaniu obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, albo bez zgłoszenia. Organ II instancji wskazał, że obowiązek uzyskania zezwolenia w zakresie budowy ogrodzenia w pasie drogowym drogi publicznej wynika z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p. Organ wyjaśnił, że w art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuszcza się, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Przewidziany w tym przepisie wyjątek dotyczący lokalizowania obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego musi być uzasadniony szczególnymi okolicznościami, przy czym, nawet jeżeli określony obiekt budowlany nie będzie powodował niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenia jej trwałości oraz nie będzie zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego, nie oznacza, że będzie mógł zostać zlokalizowany w pasie drogowym. Osoba ubiegająca się o zezwolenie winna wskazać szczególne okoliczności pozwalające na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na wydanie pozytywnej dla strony decyzji. Wybudowane przez skarżącego ogrodzenie doprowadziło do zwężenia pasa drogowego, co jest ewidentnie działaniem wbrew dyspozycji art. 39 ust. 1 u.d.p., ponieważ pogarsza warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ma także żadnego ważnego powodu, dla którego skarżący nie mógłby wybudować ogrodzenia na terenie należącej do niego nieruchomości bez ingerencji w pas drogowy.

Regulacja zawarta w art. 38 u.d.p. znajduje zastosowanie jedynie do obiektów budowlanych nie powodujących zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub obiektów budowlanych, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy, bądź znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Tymczasem ogrodzenie skarżącego zostało wybudowane przez wnioskodawcę w 2004 r., a zatem po wejściu w życie ustawy.

WSA w Ł oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że z 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalna zasada wykluczająca możliwość dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom związanym z drogą, a mogącym m.in. zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstępstwo od tego zakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego Zarządca ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie obiektów w pasie drogowym.

Zezwolenie jest decyzją uznaniową, na mocy której zarządca drogi na wniosek indywidualnego podmiotu i w konkretnej sytuacji faktycznej może wyrazić zgodę na zwolnienie z obowiązku przestrzegania powszechnie obowiązującego zakazu prawnego.

Skoro zakaz umieszczania obiektów i urządzeń w pasie drogowym jest zasadą (art. 39 ust. 1), a odstąpienie od tego zakazu wyjątkiem (art. 39 ust. 3), to należy uznać, że to wnioskodawca powinien przedstawić argumenty i dowody na to, że ogrodzenie zlokalizowane w pasie drogowym nie spowoduje w konkretnych okolicznościach zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podnoszony zaś przez skarżącego argument, że usunięcie ogrodzenia stwarzałoby zagrożenie dla ludzi i zwierząt, zarówno dla jego domowników, jak i użytkowników drogi, nie jest argumentem, który przemawiałby za lokalizacją ogrodzenia w pasie drogowym.

Fakt posadowienia przez skarżącego ogrodzenia w pasie drogowym wynika z przebiegu granic między działką skarżącego a terenem stanowiącym pas drogowy, zasadnie ustalonych w sprawie w oparciu o mapę sytuacyjną, wykonaną na podkładzie mapy zasadniczej udostępnionej Powiatowemu Zarządowi Dróg do użytku służbowego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w S.

Do akt niniejszej sprawy załączona została kserokopia protokołu wznowienia punktów granicznych z dnia 7 marca 2007 r., z którego wynika, że płot skarżącego znajduje się poza granicami jego działki.

Sąd wskazał, że art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy (1 października 1985 r.), bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Z akt sprawy wynika, że ogrodzenie w pasie drogowym ulicy Szlacheckiej zostało wybudowane przez skarżącego w 2004 r., w miejsce dawnego ogrodzenia, a więc ogrodzenie to nie było zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych.

C F zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. Prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art.38 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie powinna zostać uchylona, mimo że skarżący wskazał, że ogrodzenie znajduje się w niezmienionym położeniu od lat i nigdy nie powodowało zagrożenia, ani utrudnień ruchu drogowego, ani nie zakłócało wykonywania zadań zarządu drogi, zatem mogło ono pozostać w dotychczasowym stanie, jako obiekt oddalony od granic jezdni, po której poruszają się samochody, nie utrudniający ruchu pieszych, nie pogarszający widoczności, ani w żaden inny sposób nie utrudniający ruchu drogowego czy jakichkolwiek czynności wykonywanych przez zarządcę drogi;

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na ograniczeniu kontroli legalności decyzji bez dokonania pełnej oceny rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji w sprawie legalizacji ogrodzenia działki skarżącego, z zaniechaniem weryfikacji i rozpoznania istoty sprawy, a w szczególności zaniechanie weryfikacji argumentów podnoszonych przez obie strony;

II. Przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez:

- jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem przy wydaniu zaskarżonego wyroku wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności zarzutów podniesionych przez skarżącego (w tym w szczególności okoliczności posadowienia ogrodzenia w tym samym miejscu niezmiennie od wielu lat),

- jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu się przez Sąd od wszechstronnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przy pominięciu dowodów (w tym wnioskowanych przez stronę oględzin z udziałem biegłego) oraz zaniechaniu całościowej ich oceny i wnikliwego zbadania, co skutkowało poczynieniem wadliwych ustaleń faktycznych,

- jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem wyroku oddalającego skargę, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było licznymi wadami, które skutkowały pominięciem zgłaszanych przez niego argumentów i wydaniem niekorzystnej dla niego decyzji, tj. naruszało art. 7, 77, 78 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 8, 9 i 11 oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., zatem naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bo skutkowało podzieleniem stanowiska organów;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 76 § 3 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez:

- jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że nie istnieje możliwość kwestionowania, faktów wynikających dokumentu urzędowego (mapy którą posługiwały się organy) z uwagi na fakt objęcia dokumentów urzędowych domniemaniem na prawdziwości, w sytuacji gdy możliwość taką przewiduje art. 76 § 3 k.p.a., co w konsekwencji prowadziło Sąd do przyjęcia, że skarżący nie mógł zakwestionować nr map i szkiców załączonych do akt postępowania poprzez przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z opinii biegłego i oględzin połączonych z wymiarowaniem położenia względem siebie nieruchomości oraz drogi i pasa drogowego, które to dane, były podstawą wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, zatem organ słusznie nie uwzględnił wniosków dowodowych strony, podczas gdy mapy te mogły być przez niego skutecznie kwestionowane, a organ powinien dopuścić dowód dotyczący okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zatem naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bo skutkowało podzieleniem stanowiska organów;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na braku rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy, w tym w szczególności pominięcie i nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów, co znajduje odzwierciedlenie w treści sporządzonego uzasadnienia, w którym brak jest omówienia poszczególnych, podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 6, 8, 9 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem brak analizy tych aspektów postępowania organów wydających zaskarżane decyzje doprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnej decyzji o oddaleniu skargi;

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do jej rozpoznania.

Skarga kasacyjna zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. może być oparta na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna C F wskazuje obie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności dokonuje kontroli skarżonego wyroku w zakresie naruszeń prawa procesowego, bowiem ustalenie, że w tym zakresie nie doszło do naruszeń w postępowaniu przed organami i Sądem I instancji, daje podstawę do oceny sposobu stosowania przepisów materialnych.

W zakresie naruszeń procesowych skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 tej ustawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, konsekwencją czego było nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy ustalonych w jej aktach. Tak postawiony zarzut jest formalnie wadliwy. Sąd II instancji podkreśla, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę C F, zatem Sąd I instancji orzekając w ten sposób nie mógł i nie stosował jako podstawy prawnej orzekania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. tylko art. 151 tej ustawy. Skoro tak, to ten Sąd nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Błąd niewłaściwego stosowania może pojawić się tylko wtedy, gdy przepis jest stosowany, tylko że niewłaściwie. Natomiast nie można niewłaściwie zastosować przepisu, który nie był stosowany. Z tego powodu ten zarzut nie mógł odnieść prawnego skutku.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 76 § 3 i art. 78 § 1 k.p.a. Brak trafności tego zarzutu znajduje oparcie w tym, że art.145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. nie był stosowany przez WSA w Ł, a ponadto nawet gdyby był, to uzasadnienie zarzutu jest nietrafne. Sąd II instancji przypomina, że fakty wynikające z dokumentów publicznych, a taki walor mają przedstawione w postępowaniu administracyjnym dokumenty dotyczące ustalenia przebiegu pasa drogowego ul. S w S, mogą być obalone treścią innych dokumentów publicznych, a tych strona nie przedstawiła. Z treści dokumentu publicznego wynika to co zostało w nim stwierdzone, zatem organ dysonując takim środkiem dowodowym nie ma potrzeby ustalania faktów istotnych dla sprawy, jeżeli treść dokumentu nie zostanie zakwestionowana.

Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut podnoszący naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi, a więc podnoszonego tam naruszenia art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. Sąd II instancji stoi na stanowisku, że kompletność i poprawność uzasadnienia wyroku jest zachowana zawsze, gdy Sąd I instancji odnosi się do tych zarzutów skargi, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Pominięcie innych niemających dla sprawy znaczenia nie stanowi wady, która dawałaby podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro Sąd II instancji może oddalić skargę kasacyjną nawet mimo wadliwego uzasadnienia, o ile rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

W ocenie NSA niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Prawo materialne, to te przepisy, które kształtują sytuację prawną podmiotu w ramach stosunku administracyjnego. Żadną miarą do takich przepisów nie może być zaliczony art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., bo nie jest to przepis materialny, więc zarzut podnoszący naruszenie tego przepisu jako prawa materialnego jest zupełnie chybiony. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 38 ust. 1 u.d.p. jest nieusprawiedliwiony, bowiem dla sposobu wykładni art. 38 ust. 1 u.d.p. nie ma najmniejszego znaczenia fakt, że w pasie drogowym skarżący kasacyjnie wykonał ogrodzenie wiele lat temu i nigdy nie było ono źródłem zagrożenia dla ruchu. Sąd II instancji akceptuje i podziela w tym zakresie stanowisko WSA w Ł, że umieszczanie obiektów budowlanych w pasie drogowym niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi. Brak takiego zezwolenia wskazuje jednoznacznie na niemożność umieszczenia obiektu w pasie drogowym.

Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.