Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 25 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 89/20 w sprawie ze skargi O. z siedzibą w B. na bezczynność Wójta Gminy L. w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 89/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę, w pkt 1 zobowiązał Wójta Gminy L. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; w pkt 2 stwierdził, że Wójt Gminy L. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zasądził od Wójta Gminy L. na rzecz skarżącego kwotę 614 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 4 marca 2020 r. skarżące Stowarzyszenie złożyło w Urzędzie Gminy L. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji, w ramach postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, schroniska dla zwierząt domowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w postaci 10 wolno stojących niewielkich budynków konstrukcji kontenerowej, stalowej i drewnianej – schronisko dla bezdomnych zwierząt domowych zajmujące się wyłapywaniem i opieką nad zwierzętami, na terenie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie D., gmina L..

Wójt Gminy L. pismem z dnia 30 marca 2020 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał skarżące Stowarzyszenie do uzupełnienia ww. wniosku, w terminie 30 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W piśmie z dnia 2 maja 2020 r. skarżące Stowarzyszenie złożyło do akt odpowiedź na wezwanie.

Pismem z dnia 10 lipca 2020 r. Wójt Gminy L. poinformował skarżące Stowarzyszenie o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieusunięcie braków formalnych ww. wniosku w zakresie wymaganym w wezwaniu z dnia 30 marca 2020 r.

Po uprzednim wniesieniu ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a., skarżące Stowarzyszenie złożyło skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o zobowiązanie Wójta Gminy L. do podjęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej w terminach przewidzianych prawem; stwierdzenie, że Wójt Gminy L. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 50 § 1, art. 61 oraz art. 64 § 2 K.p.a. przez niewszczęcie postępowania i pozostawienie wniosku bez rozpoznania, pomimo że spełniał on przewidziane prawem warunki formalne, a dokumenty których przedłożenia żądał organ oraz zakres i charakter informacji, których brak stanowił podstawę pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, nie stanowią braków formalnych w rozumieniu art. 52 ust. 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.".

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że jest ona niezasadna, gdyż złożony przez skarżącego wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie został uzupełniony i nadal zawiera braki formalne.

Zdaniem Wójta, brak formalny wniosku stanowi nieokreślenie wnikliwie przez skarżącego we wniosku przedmiotu postępowania legalizacyjnego (dwa obiekty nr 1 i 8 mają inne wymiary niż te obiekty, które są przedmiotem postępowania legalizacyjnego; nie wskazano wszystkich obiektów wybudowanych bez uzyskanego pozwolenia na budowę, a prowadzenie kilku postępowań w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy i dzielenie terenu nieruchomości na części jest niezgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; nie uzupełniono wniosku o liczbę obiektów, które są przedmiotem postępowań przed powiatowym organem nadzoru budowlanego; oraz nie uzyskano odpowiedzi, czy ten organ nie prowadzi postępowań w zakresie boksów i klatek dla zwierząt o powierzchni zabudowy 2795 m2, które posiadają zadaszenia).

Ponadto w ocenie Wójta, jeżeli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prowadzi postępowanie w sprawie schroniska dla bezdomnych zwierząt, jako całości techniczno-użytkowej, to wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ramach tej legalizacji powinien w szczególności określać granicę terenu przekształconego, zawierać charakterystykę obiektów legalizowanych (w formie opisowej i graficznej) i niepodlegających legalizacji, określać zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków a także określać inne potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, również dostęp do drogi publicznej. Wniosek w ramach legalizacji musi stanowić całość inwestycyjną, ponieważ cały obszar został zagospodarowany bez wymaganych prawem pozwoleń. Dlatego też nie można prowadzić postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie tylko trzech obiektów przy około 18 obiektach jeśli tworzą one zorganizowaną całość techniczno-użytkową schroniska dla zwierząt.

Jednocześnie, zdaniem Wójta, ze względu na specyfikę tego postępowania, związanego z legalizacją samowoli budowlanej, w świetle art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronię udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", wymogiem formalnym wniosku jest uzyskanie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem wniosku jest bowiem inwestycja, która zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b tiret pierwszy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Wójta, wniosek powinien również wskazywać jaka infrastruktura techniczna została wykonana na terenie inwestycyjnym oraz których wybudowanych obiektów dotyczą. Wniosek złożony przez skarżącego dotyczył bowiem "legalizacji w ramach postępowania dotyczącego samowoli budowlanej schroniska dla zwierząt domowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w postaci 10 wolno stojących niewielkich budynków konstrukcji kontenerowej, stalowej i drewnianej".

Ponadto, Wójt wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien precyzyjnie określać granice terenu, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy, a część obszaru nieruchomości od strony działki nr [...] została pominięta, a powinna zostać uwzględniona, gdyż stanowi dojazd do terenu legalizowanej samowoli budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 89/20, uwzględniając skargę, wskazał, że zaistniały wymogi prawne do merytorycznego rozpoznania skargi (art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Następnie Sąd powołał się na treść art. 12, art. 35, art. 36 K.p.a. i wyjaśnił na czym polega istota bezczynności organu administracyjnego. W tym zakresie Sąd wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia również w sytuacji nieuzasadnionego pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania (zob. wyrok NSA z 12 maja 2006 r., I OSK 869/05; uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Mając to na względzie Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji dopuścił się bezczynności, gdyż w terminie zakreślonym przez przepisy prawa nie zakończył postępowania wydaniem odpowiedniego aktu rozstrzygającego. Sąd wskazał kiedy może zostać zastosowany art. 64 § 1 i 2 K.p.a., a mianowicie, tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania. Wtedy organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy. Żądając usunięcia określonych braków formalnych pisma (podania), należy jednoznacznie wskazać te braki z powołaniem się na podstawę prawną owych wymogów formalnych pisma (podania). Należy odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z 26 września 2017 r., II OSK 1071/16; z 16 grudnia 2015 r., II OSK 992/14).

Zdaniem Sądu, Wójt Gminy L. nie miał podstaw do pozostawienia ww. wniosku bez rozpoznania. Sąd wskazał, co powinien zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z art. 63 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Co więcej art. 52 ust. 3 u.p.z.p. wprost wskazuje, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (o warunkach zabudowy) od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora, który ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania. Organ administracji publicznej nie jest zatem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony.

W tym zakresie Sąd stwierdził, że nie można uznać, aby wniosek zawierał braki formalne w zakresie określenia przedmiotu inwestycji. We wniosku wskazano czego dotyczy postępowanie oraz dołączono trzy postanowienia PINB, wydane w postępowaniu legalizacyjnym, które konkretnie wskazują jakich obiektów dotyczą. Odpowiada to treści art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b i c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei, ocena czy określona we wniosku inwestycja jest tożsama z inwestycją, której dotyczy postępowanie legalizacyjnej stanowi już merytoryczną ocenę wniosku (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12). W konsekwencji domaganie się przez organ określenia przez skarżącego liczby legalizowanych obiektów, określenia, których obiektów dotyczą dołączone postanowienia legalizacyjne, czy też podania prawidłowej powierzchni podlegającej przekształceniu i powierzchni zabudowy, jak i określenia pozostałego niepodlegającego legalizacji istniejącego stanu zagospodarowania terenu inwestycji, nie stanowiło braku formalnego złożonego przez skarżącego wniosku. Do wniosku dołączono kopie postanowień PINB, zaś w piśmie z dnia 2 maja 2020 r. skarżący wskazał, że w przypadku, gdyby organ podtrzymywał swoje stanowisko w tej kwestii, modyfikuje wniosek o warunki zabudowy w ten sposób, że obejmuje nim jedynie obiekty oznaczone na załączniku graficznym nr 1, 4 i 8, tj. obiekty, co do których PINB w W. wydał w dniu [...] listopada 2019 r. postanowienia.

Co do wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że skarżący do wniosku dołączył kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 przedstawiającą granice terenu inwestycji. Tym samym, domaganie się od skarżącego uzupełnienia braku formalnego wniosku w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia. Z kolei, analiza prawidłowości określenia granic terenu objętego wnioskiem wkracza już w merytoryczną ocenę wniosku.

We wniosku skarżący określił również przewidywane zapewnienie uzbrojenia terenu inwestycji w wodę, energię elektryczną, ciepło, ścieki, i gaz. Powyższe dane spełniały wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Chodzi o zawarcie we wniosku opisu zapotrzebowania na ww. media, a nie obowiązek dołączenia do wniosku dokumentacji potwierdzającej istnienie lub projektowanie infrastruktury (umowy z dostawcą bądź zapewnienia o możliwości podłączenia do mediów). Kwestia zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu, w tym zapewniającego pokrycie wskazanego we wniosku zapotrzebowania na wodę czy prąd, ma znaczenie dla merytorycznej oceny wniosku w kontekście spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tak więc we wniosku o ustalenie warunków zabudowy obowiązkowo należy zawrzeć wyłącznie opis zapotrzebowania na dane media, a także inne potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, zaś kwestia zapewnienia realizacji tych potrzeb jest przedmiotem rozważań merytorycznych organu. Także fakt, że ustalenie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, może wymagać od organu przeprowadzenia odpowiednich czynności dowodowych polegających m.in. na zebraniu i przeprowadzeniu dowodu z dokumentów określonych w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nie może natomiast przesądzać o tym, że dokumenty te stanowią konieczny element wniosku w sprawie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 3 lipca 2014 r., II OSK 241/13).

Ponadto, z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika aby uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było wymogiem formalnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest bowiem warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 3, art. 86 ustawy środowiskowej) – por. wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2018 r., IV SAB/Wa 496/17; wyroki NSA: z 18 października 2017 r., II OSK 1888/17; z 13 grudnia 2018 r., II OSK 2369/18; z 18 października 2017 r., II OSK 2200/17. W konsekwencji, Sąd uznał za niezasadne wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 4 marca 2020 r. przez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto Sąd wyjaśnił, że nie był uprawniony do wypowiadania się w niniejszej sprawie, czy w istocie planowania inwestycja, wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest to bowiem kwestia merytoryczna, która nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej bezczynności (por. postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., II OSK 107/11).

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że brak było podstaw do pozostawienia przez Wójta Gminy L. wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania. Tym samym, Sąd stwierdził, że Wójt Gminy L. nie rozpoznał wniosku skarżącego w terminie wynikającym z art. 35 § 2 K.p.a., dopuszczając się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy L. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2020 r. w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie, Sąd uznał, że bezczynność Wójta Gminy L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, złożył Wójt Gminy L., wnosząc o uchylenie wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegające na uznaniu przez Sąd, że mapa przedstawiona przez wnioskującego, jako załącznik do wniosku, spełnia kryteria ustawowe, a ocena czy prawidłowo zostały określone granice terenu objętego wnioskiem wkracza w merytoryczna ocenę wniosku;

- art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegające na uznaniu przez Sąd, że żądanie organu przedstawienia decyzji środowiskowej nie stanowi wymogu formalnego wniosku;

- art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. przez uznanie przez Sąd, że z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby do wniosku o ustalenie warunków zabudowy związanej z postępowaniem legalizacyjnym musiały być dołączone postanowienia organu nadzoru budowlanego;

- art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. przez uznanie przez Sąd, że wniosek nie zawiera braków formalnych w zakresie określenia przedmiotu inwestycji, a żądania organu określenia przez stronę liczby legalizowanych obiektów, określenia, których obiektów dotyczą dołączone postanowienia legalizacyjne, podania prawidłowej powierzchni podlegającej przekształceniu i powierzchni zabudowy, jak i określenia pozostałego, nie- podlegającego legalizacji, istniejącego stanu zagospodarowania terenu inwestycji stanowią element merytorycznej oceny wniosku;

- art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. przez uznanie przez Sąd, że wniosek spełnia wymagania określone w art. 52 ust. 2 lit. a u.p.z.p. w zakresie gospodarki odpadami weterynaryjnymi, gdy tymczasem wnioskodawca nie wskazał sposobu unieszkodliwiania odpadów weterynaryjnych, czy też odpadów medycznych powstałych wskutek leczenia chorych zwierząt.

Ponadto zarzucono naruszenia prawa materialnego, tj.

- art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) oraz w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158 poz. 1657), polegające na uznaniu, że mapa przedstawiona przez wnioskodawcę spełnia kryteria wskazane w tych przepisach;

- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 71, art. 72 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 86 ustawy środowiskowej polegające na uznaniu, że wymóg uzyskania decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a nie ma konieczności przedkładania jej razem z wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. wniosło o jej oddalenie.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. (pismo z 8 marca 2021 r.) i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wadliwie organ administracyjny pozostawił wniosek o warunkach zabudowy bez rozpoznania. Wszystkie wskazywane przez organ ewentualne braki wniosku nie miały charakteru stricte formalnego, lecz dotyczył kwestii merytorycznych, których rozstrzygnięcie powinno nastąpić w wyniku wydania decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej). Poniekąd taką ocenę potwierdzają zasadniczo zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, które skupiają się jednak na merytorycznych kryteriach, czy wniosek skarżącego Stowarzyszenia umożliwia wydane decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto argumentacja organu zawarta w skardze kasacyjnej nie jest przekonująca w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym – w odróżnieniu od skargi kasacyjnej – została zawarta pogłębiona ocena prawna poparta konkretnymi poglądami orzeczniczymi, w kontrze do których stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej oparto jedynie na samych twierdzeniach organu.

Po pierwsze, nie należy "wyznaczenia obszaru analizowanego" utożsamiać z "określeniem granic terenu objętego wnioskiem" (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tej sprawie wniosek dotyczył dwóch wskazywanych wyżej działek, zaś na mapie zasadniczej w dopuszczalnej prawem skali 1:1000 określono granice terenu objętego wnioskiem, tj. terenu co do którego organ ma ustalić warunki zabudowy, a nie terenu, na podstawie którego następuje ustalenie warunków zabudowy. To organ planistyczny powinien wyznaczyć obszar analizowany zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w tej sprawie wniosek zawierał określenie granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to brak jest podstaw do stwierdzenia w tym zakresie braku formalnego wniosku. Jest to bowiem ocena z punktu widzenia przedstawionego organowi materiału dowodowego, czy możliwie jest na jego podstawie ustalenie konkretnego parametru zabudowy. Tak określony teren inwestycji, nawet jeżeli mapa nie zawierała wszystkich elementów zagospodarowania terenu, mógł przecież podlegać merytorycznej ocenie pod kątem samej możliwości ustalenia warunków zabudowy m.in. w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy i możliwości wyznaczenia przez organ granic terenu analizowanego oraz kwestii ustalenia obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, tym bardziej gdy ta ostatnia kwestia jest związana z oceną wpływu inwestycji na środowisko, o czy będzie mowa poniżej. Także wymóg wynikający z przepisu odrębnego, tj. wskazywanego w skardze kasacyjnej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, który określa minimalną odległość schroniska dla zwierząt od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej i innych, dotyczy kwestii merytorycznych, co organ planistyczny powinien ocenić przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, tj. zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. ustalić czy możliwe jest spełnienie ww. wymogu odległościowego. Dlatego w omawianym zakresie zarówno zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, jak i naruszenia prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Po drugie, to że przepisy obowiązującego prawa (art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej) stawiają wymóg dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy decyzji środowiskowej nie oznacza, że nieprzedstawienie takiej decyzji stanowi brak formalny wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. To czy dana inwestycja wymaga uzyskania i przedstawienia decyzji środowiskowej to kwestia ocenna. Jak sam argumentował organ, przedmiotowa inwestycja wymaga oceny z punktu widzenia treści § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b tiret pierwszy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Ocena tego rodzaju kwalifikacji prawnej ma czysto materialnoprawny charakter i w zależności od merytorycznej oceny w tym zakresie (pozytywnej – negatywnej) organ planistyczny jest uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak trafnie podniósł Sąd I instancji, na aktualnym etapie postępowania, które dotyczy tylko oceny w zakresie stwierdzenia bezczynności organu, kwestie merytoryczne, do których zalicza się wymóg uzyskania i przedstawienia decyzji środowiskowej, a tym samym kwalifikacji przedmiotowej inwestycji w zakresie oddziaływania na środowisko, nie mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego, niezależnie od tego, że przedmiotowa inwestycja być może stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymaga, stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Oczywiście, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzyga merytorycznie, czy jest niezbędne określenie środowiskowych uwarunkowań (nawet przy stwierdzeniu braku oddziaływania na środowisko), a zawarte w niej ustalenia są wiążące dla organu przy rozpatrzeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. O czym już wyżej była mowa, brak przedstawienia takiej decyzji w procedurze o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi przedmiot merytorycznej oceny organu planistycznego przy wydaniu decyzji i nie może być uznany na brak formalny wniosku. Dlatego w omawianym zakresie zarówno zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 71, art. 72 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 86 ustawy środowiskowej, jak i naruszenia prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Po trzecie, w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zakres wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie odpowiadał możliwemu zakresowi inwestycji, co do których toczą się postępowania legalizacyjne. W tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na stanowisku, zgodnie z którym wnioskodawca sam nie może określić zakresu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ramach legalizacji inwestycji, a w konsekwencji tylko dołączenie do wniosku postanowienia organu nadzoru budowlanego umożliwia wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdyż pozwala na ocenę, czy wniosek jest zgodny z procesem legalizacji. W tej jednak sprawie Sąd ocenił, że wystarczające było dołączenie do wniosku kopii postanowień PINB w przedmiocie postępowania legalizacyjnego, zaś w przepisach prawa nie ma obowiązku przedstawienia oryginału takich rozstrzygnięć. Tej zaś oceny w skardze kasacyjnej nie podważono. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. przez uznanie przez Sąd, że z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Po czwarte, skoro przedstawienie organowi kopii ww. postanowień było wystarczające dla ustalenia przedmiotu postępowania, brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazany we wniosku zakres przedmiotu inwestycji został sformułowany w sposób niewystarczający. Poza tym Sąd wskazał, że inwestor dokonał modyfikacji swojego wniosku, końcowo wnosząc o wydanie warunków zabudowy dla obiektów nr 1, 4 i 8. Kwestia wymiarów tych obiektów powinna zaś zostać zweryfikowana w postępowaniu wyjaśniającym, ponieważ to obiekty o konkretnych wymiarach są przedmiotem postępowań legalizacyjnych, a w związku z tym to w odniesieniu do tych obiektów powinno zostać przeprowadzone postępowanie o wydanie warunków zabudowy. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ostatni zaś zarzut skargi kasacyjnej dotyczy kwestii, która w ogóle nie była przedmiotem wezwania skierowanego do inwestora o uzupełnienie braków wniosku. Jeżeli inwestor nie wskazał sposobu unieszkodliwiania odpadów weterynaryjnych, to organ powinien w pierwszej kolejności umożliwić inwestorowi wyjaśnienie tych okoliczności. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. i art. 52 ust. 2 lit. a u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą Wójt Gminy L. nie rozpoznał wniosku skarżącego w terminie wynikającym z art. 35 § 2 K.p.a., dopuszczając się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. (która nie miała charakteru rażącego). Tym samym istniały podstawy do zastosowania przez Sąd I instancji środka prawnego przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązania Wójta Gminy L. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2020 r. w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.