Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1283/20 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr KOA/543/Ar/20 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1283/20, oddalił skargę M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr KOA/543/Ar/20 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia 4 grudnia 2019 r., nr 205.2019 o odmowie ustalenia warunków zabudowy terenu na rzecz M.O. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...], położonej w B. przy ul. L. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem, który w ewidencji gruntów został oznaczony jako grunt leśny LsV o powierzchni 0,1467 ha.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie :

1. przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób utrudniający jego instancyjną kontrolę, pomijający odniesienia się do argumentacji skarżącego i brak dostatecznego wyjaśnienia motywów, którymi kierował się WSA w Warszawie;

2. przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. – przez zaaprobowanie przez WSA w Warszawie błędnej oceny materiału dowodowego, polegającej na pominięciu przez SKO dokumentów dotyczących nieruchomości przedstawionych przez skarżącego;

3. przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 107 § 3 k.p.a. – przez zaaprobowanie przez WSA w Warszawie sporządzenia uzasadnienia w sposób niepozwalający na poznanie i zweryfikowanie motywów stojących za wydaniem decyzji SKO;

4. prawa materialnego, a to art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 poz. 725 ze zm., dalej: "p.g.k."), art. 20 ust. 3a p.g.k., art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U z 2020 r. poz. 6 ze zm., dalej: "u.o.l.") i art. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a u.o.l. – przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sformułowanie "przeznaczony do produkcji leśnej" oznacza wyłącznie mający status lasu w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy przez to pojęcie należy rozumieć także nadanie takiego przeznaczenia na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

5. prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 lit. a u.o.l., art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.l., art. 7 ust. 1 u.o.l. – przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że grunt może być uznany za przeznaczony do produkcji leśnej w sytuacji, gdy nie jest na nim prowadzona gospodarka leśna;

6. prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z 7 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm., dalej: "u.o.g.r.l."), art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. – przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych wymaga grunt, który nie jest gruntem leśnym a w rezultacie odmowa wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty przez uchylenie decyzji SKO w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza w całości oraz orzeczenie o kosztach, ewentualnie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Z dotychczasowego przebiegu sprawy należy wnosić (na co również wskazano w skardze kasacyjnej), że powstały na jej tle spór dotyczy prawnej doniosłości informacji pochodzącej z ewidencji gruntów i budynków. Sama ewidencja gruntów i budynków, w myśl art. 2 pkt 8 p.g.k., stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Na leży zatem uznać, że wpis do tak (ustawowo) rozumianej ewidencji gruntów i budynków stanowi dowód tego, co zostało w tymże wpisie urzędowo poświadczone. Wagę treści wpisu do ewidencji gruntów i budynków w procesie kształtowania i utrzymywania ładu przestrzennego potwierdza art. 21 p.g.k., zgodnie z którym: "Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków."

Mając powyższe na uwadze należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, wsparte wcześniejszym orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie z którym dane z ewidencji gruntów i budynków należy traktować jako dokumenty urzędowe wykorzystywane między innymi w postępowaniach administracyjnych (por. wyrok NSA z 14.06.2013 r., II OSK 2631/11, LEX nr 1356313).

Jeżeli zatem w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest teren obejmujący działkę, która w ewidencji gruntów i budynków figuruje jako las z oznaczeniem (LsV), to organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest umocowany do dokonywania zmian w klasyfikacji gruntu wskazanej w ewidencji gruntów i budynków. Jest natomiast w tych okolicznościach zobowiązany do weryfikacji, czy w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem, zachodzi jedna z sytuacji wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Negatywny wynik tej weryfikacji, tak jak w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, stanowi przeszkodę uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy.

Z tych też względów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w pkt 4-6 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji, zajmując wskazane powyżej stanowisko nie mógł dokonać błędnej wykładni art. 21 ust. 1 p.g.k., art. 20 ust. 3a p.g.k., art. 14 ust. 3 u.o.l. i art. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a u.o.l. oraz art. 3 pkt 1 lit. a u.o.l., art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.l., art. 7 ust. 1 u.o.l., ponieważ kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie dokonywał oceny prawidłowości danych z ewidencji gruntów i budynków, albowiem – jak już wyżej wskazano – ocena, czy też ewentualna aktualizacja/korekta wpisów w tej ewidencji pozostaje poza kognicją organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stąd również i zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z 7 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l., art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. – przez ich niewłaściwe zastosowanie, nie mógł być uwzględniony.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Pozostałe dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.) zostały sformułowane w sposób wadliwy. Otóż przy podnoszeniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w rozumieniu 174 pkt 2 p.p.s.a., wymagane jest przywołanie odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w powiązaniu z przepisami k.p.a. (por. wyrok NSA z 8.03.2022 r., I OSK 1057/21, LEX nr 3354610). Oparcie zaś zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania na bezpośrednim naruszeniu przez sąd I instancji przepisów k.p.a., bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. oznacza, że zarzuty te zostały błędnie sformułowane i z tego też powodu nie zasługują na uwzględnienie (por. m.in. wyrok NSA z 10.08.2022 r., II OSK 2579/19, LEX nr 3395092).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.