Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 2 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 348/21 ze skargi M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] z dnia 28 [...]r., nr S[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., II SA/Ke 348/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] z dnia 28 [...] r. nr S[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M[...] , zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał, że pobieranie przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego nie może mieć miejsca z uwagi na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), podczas gdy przepis ten na dzień składania wniosku był niekonstytucyjny;

- art. 24 ust. 2a ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że przepis art. 24 ust. 2a ustawy nie może być zastosowany podczas gdy jego zastosowanie było obligatoryjne.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ustalenie stanu prawnego sprawy z uwzględnieniem zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych negatywnej przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. przez ustalenie okoliczności faktycznych sprawy w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego.

W związku z powyżej przedstawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a zatem jej rozpoznanie wypada rozpocząć od oceny zarzutów procesowych. W tym zaś zakresie wypada wskazać, iż nie jest trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ustalenie stanu prawnego sprawy z uwzględnieniem zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2018.2220 ze zm.), dalej jako u.ś.r.", negatywnej przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po pierwsze dlatego, że przepisy art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są normami służącymi do ustalenia stanu prawnego sprawy. Poznanie normy prawa materialnego będącej podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej odbywa się w procesie wykładni prawa. Wynik tego procesu w toku subsumpcji weryfikowany jest z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy administracyjnej. Wady dostrzeżone w zakresie powyższych działań podmiotów stosujących prawo winny być podważane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzutem wadliwej wykładni lub niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego. Skoro art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice orzekania Sądu I instancji, zaś art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, to nie sposób odszukać się związku tych regulacji prawnych z treścią postawionego zarzutu. Po drugie natomiast, nie jest oparty na prawdzie zarzut ustalenia stanu sprawy z uwzględnieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Przepis ten stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy nie wynika aby skarżąca sprawując opiekę nad osobą niepełnosprawną miała ustalone prawo do któregokolwiek z ww. świadczeń. Wynika natomiast, iż miała ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez ustalenie okoliczności faktycznych sprawy w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego. Powyższy przepis stanowi, iż – co do zasady – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem określonej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., I OSK 2543/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy zauważyć, iż problemem prawnym w badanej sprawie pozostaje kwestia możliwości przyznania opiekunowi osoby niepełnosprawnej części świadczenia pielęgnacyjnego za okres faktycznego pobierania przez opiekuna renty z tytułu częściowej niezdolności do prawy, w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym i świadczeniem rentowym. Odnosząc się do tej kwestii należy skonstatować, iż z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2018.1270 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.FUS". Przepis art. 95 ust. 1 u.FUS stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się osobie uprawnionej jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie ugruntowany pozostaje pogląd, iż osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Osoba uprawniona jednocześnie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i niższej renty swój wybór winna zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.FUS. Renta jest co prawda prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jej zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla rencisty wynikająca z powyższego przepisu, winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Kwestie te trafnie zostały ocenione w zaskarżonym wyroku, stąd nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Jak już była o tym mowa, skarżąca nie pozostawała uprawnioną do któregokolwiek ze świadczeń wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., a zatem przepis ten nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt lit. a) u.ś.r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 (Dz.U.2019.1257), wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ww. wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt lit. a) u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.FUS. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Trafnie powyższe okoliczności dostrzeżone zostały w toku dotychczasowego postępowania, gdzie podkreślono, iż skarżąca w treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 lipca 2020 r. została poinformowania o przysługującym jej uprawnieniu do wyboru jednego ze zbiegających się świadczeń. W następstwie tego, w dniu 23 lipca 2020 r. skierowała wniosek do organu rentowego o zawieszenie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a uprawnienie to zostało zawieszone od dnia 1 lipca 2020 r. Tym samym od dnia 1 lipca 2020 r. zaistniała możliwość ustalenia dla skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a u.ś.r. Przepis ten stanowi wyjątek od generalnej zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.), umożliwiając nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organ właściwy do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Warunkiem uzyskania świadczenia za powyższy okres jest złożenie, w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wniosku o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności. W takiej sytuacji prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Odnosząc się do zarzutu postawionego w powyższym zakresie należy przede wszystkim dostrzec, iż norma art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie odnosi się w ogóle do źródła kontrowersji mającej miejsce w badanej sprawie. Tym zaś pozostaje kwestia daty dokonania wyboru przez skarżącą jednego ze zbiegających się świadczeń, a w konsekwencji zaprzestania pobierania renty i usunięcia tym samym materialnoprawnej, negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z niekwestionowanych okoliczności badanej sprawy wynika, iż nastąpiło to w dniu 1 lipca 2020 r., a zatem norma art. 24 ust. 2a u.ś.r. w ogóle nie mogła znaleźć zastosowania dla przełamania zasady ustalania świadczeń rodzinnych wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r.

Nie jest także zasadnie uznawany za naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy w postępowaniu przed Sądem I instancji i znajduje zastosowanie w razie stwierdzenia takiego naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna pozbawiona jest natomiast argumentacji mogącej wskazywać na tego rodzaju naruszenie prawa.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.