Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz funkcjami rekreacyjno-usługowymi i usługami na parterze, planowanej do realizacji na działce o nr ew. [...] i na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...], dzielnicy [...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Zarząd Dzielnicy [...], m.in. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], decyzją z [...] sierpnia 2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Inwestor wniósł odwołanie od tej decyzji, wskazując, że w sprawie powinien być wyznaczony większy obszar analizowany. Inwestor zarzucił organowi pominięcie zabudowy wielorodzinnej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwoliłaby ustalić wymagania dla nowej zabudowy.

Kolegium decyzją z [...] października 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości maksymalnie 6 kondygnacji (ok. 22,5 m), z garażem podziemnym oraz funkcjami rekreacyjno-usługowymi (powierzchnia zabudowy ok. 875 m2). Organ wyjaśnił, że za front działki przyjęto szerokość tej nieruchomości od ul. [...], gdzie planowany jest główny wjazd. Natomiast przy wyznaczaniu obszaru analizowanego została zachowana z każdej strony minimalna odległość, tj. trzykrotna szerokości frontu działki, lecz nie mniej niż 50 m, powodując, że wyznaczony obszar ma regularne granice, zaś w jego centrum znajduje się działka inwestycyjna. W obszarze analizowanym znalazły się wyłącznie niezabudowane tereny fragmentu [...] oraz część [...]. Organ wskazał, że obszar analizowany nie został rozszerzony na zabudowę pomiędzy ul. [...] i [...], ponieważ działanie takie nie miało uzasadnienia merytorycznego ze względu na zasadę dobrego sąsiedztwa. Podkreślił również, że działki zawarte w obszarze analizy (zwarty teren urządzonej zieleni miejskiej) i działki bezpośrednio sąsiadujące z wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego (zwarty teren zurbanizowany zaczynający się od ul. [...]), znajdują się w odrębnych strukturach urbanistyczno-architektonicznych, których obecne przeznaczenie stanowi o ładzie przestrzennym obszaru. Tereny rekreacyjno-wypoczynkowe i tereny zurbanizowane wzajemnie się uzupełniają, tworząc obecnie określony ład przestrzenny zgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa, natomiast wybudowanie wielorodzinnego budynku planowane jest w centralnej części terenów rekreacyjnych, w izolacji od terenów mieszkaniowych. Organ wskazał, że kwestionowana decyzja nie posiada tekstowej analizy, zawiera jedynie załącznik graficzny w postaci mapy w skali 1:1000, na której oznaczono teren inwestycji, a także załącznik graficzny do tekstowej analizy obszaru, na której został wyznaczony w sposób prawidłowy obszar analizowany. Załączniki graficzne zostały oznaczone jako część składowa zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2019 r. Część tekstowa sporządzona przez podmiot uprawniony jest dołączona do oznaczonej części graficznej analizy. Organ uznał, że uchybienie organu I instancji, polegające na nie dołączeniu do decyzji prawidłowo sporządzonej analizy tekstowej, nie stanowi samodzielnej przesłanki do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę na tę decyzję Kolegium z [...] października 2019 r. wywiódł inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], który działając przez pełnomocnika, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię;

b) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego,

a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu przy wyznaczaniu obszaru analizowanego zabudowy wielorodzinnej dostępnej z tej samej drogi, pozwalającej ustalić wymagania dla nowej zabudowy i tym samym spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. działki nr [...] dostępnej z ul. [...];

b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń Spółki podniesionych w odwołaniu, w szczególności w zakresie szczegółowego opisu działek sąsiednich, pozwalających na ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, linii zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pragnie rozpocząć rozważania od wskazania, że przyczyną wydania decyzji negatywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi normatywne ujęcie zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu.

Zachowanie wskazanych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Ustalenie warunków zagospodarowania terenu jest uzależnione od dostosowania inwestycji do cech urbanistycznych i architektonicznych istniejącego zagospodarowania terenu sąsiedniego, stąd kluczowe znaczenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma sporządzenie analizy urbanistycznej.

Stosownie natomiast do treści § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W stanie niniejszej sprawy obszar analizy obejmował teren działki inwestycyjnej nr [...] i [...], fragment ul. [...] oraz część działki nr [...]. Front działki inwestycyjnej ma 13 m szerokości, więc trzykrotna jego szerokość wynosi 39 m. Obszar analizowany wyznaczono w odległości 50 m. Prawidłowo wyznaczony obszar analizy obejmuje zatem rekreacyjno-wypoczynkowe tereny [...] – Skwer [...] i fragmentów terenów zielonych [...].

Sąd doszedł do przekonania, że brak jest działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji, ze względu na kontekst urbanistyczny i przestrzenny analizowanego obszaru. Przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji stanowi bowiem kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym a objętą inwestycją. Funkcja mieszkaniowo-usługowa nie może bowiem zostać zrealizowana na obszarze użytkowanym jako ogólnodostępne tereny zielone, pozbawione zabudowy kubaturowej. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza wprawdzie tożsamości, niemniej jednak normatywnie nie może oznaczać zgody na uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie pozostające z nią w kolizji.

W obszarze objętym analizą, stanowiącym punkt odniesienia dla oceny wpływu inwestycji w aspekcie urbanistycznym, nie występuje żadna zabudowa. Sądowi natomiast wiadomym jest, że stosownie do zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działki inwestycyjnej oraz terenu objętego analizą jako terenu zielni objętego maksymalnym zachowaniem istniejącej zieleni nie ulegnie zmianie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu uchwały intencyjnej Rady [...] z [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

W ocenie Sądu, za nieuzasadniony należało uznać postulat poszerzania obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych" do ustalenia warunków zabudowy dla żądanej przez inwestora inwestycji. Powiększenie tego obszaru byłoby jednoznaczne z poszukiwaniem cech i parametrów zabudowy, która miałaby uzasadniać formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach przez inwestora wnioskowanych, co nie znajduje oparcia w powołanym przepisie § 2 ust. 3 rozporządzenia. Sąd nie neguje, że organ nie musi trzymać się ściśle ram trzykrotności szerokości frontu działki, mogąc powiększyć obszar analizowany, niemniej jednak powiększając ten obszar organ ma obowiązek wziąć pod uwagę właściwości urbanistyczne danego terenu. W rozpoznawanej sprawie analiza objęła natomiast nieruchomości, które tworzą pewną urbanistyczną całość, obejmującą działki o podobnej wielkości, charakterze i przeznaczeniu, a wielkość wyznaczonego obszaru była wystarczająca do przeprowadzenia analizy.

Przypomnieć wymaga, że regulacje prywatnoprawne, jak i publicznoprawne, dotyczące zasad wykonywania prawa własności nie dają inwestorowi uprawnienia do dowolnej zabudowy nieruchomości, z pominięciem ładu przestrzennego. W tym zakresie nie można więc mówić o naruszeniu prawa własności, ponieważ to właśnie przepisy u.p.z.p. wyznaczają granice dopuszczalności korzystania z nieruchomości, w tym jej zabudowy. Inwestor pomimo zarzutu braku poszerzenia ponad minimalny zakres granic obszaru analizowanego, nie wskazał natomiast żadnych powodów uzasadniających takie rozszerzenie, domagając się w istocie, powiększenia obszaru analizowanego, żeby objął inną nieruchomość, która mogłaby stanowić podobną do wnioskowanej w zakresie kontynuacji funkcji.

Z tego względu nie mógł odnieść zamierzonego skutku także wniosek dowodowy inwestora, w zakresie dopuszczenia dowodu z kilku decyzji, które zostały wydane dla podobnych inwestycji w dzielnicy [...] na terenie [...]. Postępowania dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla innych inwestycji stanowią odrębne sprawy administracyjne. Sąd, nie mając uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie mógł zbadać, czy wskazane decyzji faktycznie zostały wydane wobec identycznych uwarunkowań. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem legalność działania organów w sprawie, nie zaś ich generalna kontrola przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przypomnienia wymaga również, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma charakter związany. W sytuacji niespełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ ma więc obowiązek odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd stanął również na stanowisku, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a postępowanie zostało przeprowadzone przez organy w sposób, który czyni zadość regułom procedury administracyjnej. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w oparciu o prawidłowe ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej. W szczególności ustaliły i uzasadniły wyznaczenie obszaru analizowanego, a także wyjaśniły odmowę uwzględnienia postulatu o rozszerzenia tego obszaru. Wynik tych ustaleń został natomiast przedstawiony w uzasadnieniu w sposób, który umożliwiał dokonanie sądowej kontroli. Zarzuty co do naruszenia przepisów procedury administracyjnej okazały zatem nieadekwatne do stanu sprawy.

Na marginesie zauważyć natomiast wypada, że przepisy u.p.z.p. nie nakładają obowiązku załączenia do decyzji o warunkach zabudowy, podlegającej doręczeniu stronie, części tekstowej analizy. Natomiast z treści cyt. rozporządzenia wynika, że część graficzna i tekstowa wyników analizy stanowią załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W sprawie wydana została decyzja odmawiająca ustalenie warunków, a więc obowiązek wynikający z tego rozporządzenia nie zaistniał. Co ważne, nawet w razie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez jednego z załączników, który stanowi jej integralną część, uchybienie to samo przez się nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie tego rodzaju będzie miało bowiem miejsce, jeżeli w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie można byłoby w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.