Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2007r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dobudowy garażu do budynku mieszkalnego położonego we Wrocławiu przy ul. G. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz F. K. kwotę 500 /słownie: pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego dla miasta W. decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie dobudowy garażu do budynku mieszkalnego znajdującego się we W. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w związku z wystąpieniem F.K. – właściciela sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] – o wstrzymanie robót budowanych związanych z dobudową przedmiotowego garażu i nakazanie rozbiórki garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że kwestionowane roboty budowlane prowadzone były na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę z dnia [...], Nr [...], udzielającej T. i J.M. pozwolenia na dobudowę garażu do jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr 13/2, AM-8, obręb K.. Stwierdzono również, że w dniu 26 października 2006 r. inwestorzy złożyli zawiadomienie o zakończeniu przedmiotowej dobudowy wraz z dokumentami wymaganymi przepisami art. 54 i art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz z oświadczeniem kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami i Polskimi Normami. W końcowej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że F.K. podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej "pod koniec 2006 r." podniósł zarzut braku zgodności zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym. Podczas oględzin nieruchomości ustalono jednak, że sporny garaż wybudowany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Reasumując organ uznał, że zgłoszone we wniosku F.K. zastrzeżenia są bezzasadne i z tych względów postępowanie należało umorzyć.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem F.K. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. odwołanie w którym, kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji podnosił, że inwestycja została zrealizowana z naruszeniem projektu budowlanego i decyzji zatwierdzającej tej projekt. Zdaniem odwołującego się garaż miał być wzniesiony przy granicy działki i jedna z jego ścian miała się stykać z ogrodzeniem. Tymczasem inwestorzy wybudowali garaż przy swoim budynku i samowolnie zmienili konstrukcję dachu adaptując dach nowo powstałego obiektu na taras. Wybili również otwór drzwiowy, pozwalający na wejście z domu na ten taras. W ocenie odwołującego się w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 105 § 1 k.p.a. a umorzenie postępowania jest chybione.

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując jako podstawę prawną art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyjaśniając powody wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że według ustaleń organu pierwszej instancji zawartych w protokole z oględzin z dnia 17 stycznia 2007 r., inwestycja zrealizowana została zgodnie z projektem budowlanym. Podkreślił również, że inwestorzy skutecznie powiadomili właściwy organ o zakończeniu budowy. Jakkolwiek organ ten decyzją z dnia 4 grudnia 2006 r. wniósł sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, to powyższe rozstrzygnięcie w wyniku odwołania zostało uchylone, a postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzone. W ocenie organu drugiej instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że inwestor nie naruszył norm Prawa budowlanego. W tym kontekście organ zauważył, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zaś, że brak jest któregoś z elementów materialnego stanu prawnego i dlatego nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Ponieważ inwestor dopełnił ciążących na nim obowiązków, zwłaszcza uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę i zrealizował inwestycję zgodnie z tą decyzją i projektem budowlanym – zdaniem organu odwoławczego – postępowanie w sprawie legalności budowy, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć. Ponadto zaznaczono, że o legalności budowy przesądza też fakt, iż inwestor dokonał skutecznego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót związanych z realizacją przedmiotowego garażu. W ocenie organu stopnia wojewódzkiego, argumenty podniesione w odwołaniu pozostają zaś bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Na powyższe rozstrzygnięcie F.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia o kosztach postępowania podniósł zarzuty:

– naruszenia prawa materialnego: przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie;

– naruszenie prawa procesowego: art. 107 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie; art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; art. 7 i 77 k.p.a. przez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nieustalenie faktów relewantnych.

Motywując podniesione w skardze zarzuty wskazał, że decyzja wydana przez organ II instancji podpisana została przez Zastępcę Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. bez wyraźnego wskazania posiadanego upoważnienia do wydania decyzji, co stanowi – jego zdaniem - naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. Zauważył, że wprawdzie przepisy umożliwiają wydanie decyzji przez pracowników jednostek administracyjnych, jednak tylko na podstawie wyraźnego, pisemnego upoważniania. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1995 r. SA/Lu 2452/94, LEX nr 27075 wywodził, że istnienie upoważnienia do wydania decyzji nie może być przedmiotem domniemań, stąd powinno wynikać bezpośrednio z treści decyzji.

Strona skarżąca powtórzyła również prezentowaną w odwołaniu argumentację, wykazującą, że inwestorzy zrealizowali sporną budowę z naruszeniem projektu budowlanego. Podkreśliła, że doszło do samowolnej zmiany konstrukcji dachu garażu i zaadaptowaniu go na taras oraz do wybicia otworu drzwiowego w budynku mieszkalnym pozwalającego na wyjście na taras. W jej ocenie jest to oczywiście sprzeczne z projektem budowanym, który nie przewidywał ani adaptacji dachu planowanego garażu na taras, ani zmian w już istniejącym budynku mieszkalnym polegających na wybiciu nowych otworów drzwiowych. Zgodnie bowiem z art. 36a ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego umorzenie postępowania stanowi konsekwencję naruszenia przez organ art. 7, art. 77 oraz art. 105 § k.p.a. Uważa on też, że nie ma przeszkód by nakazać rozbiórkę obiektu tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano go z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej ( § 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni nom prawa materialnego.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć wypada, że kontroli Sądu w pierwszej kolejności poddana została prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego lub procesowego.

Dokonując wskazanej kontroli należało więc mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej, uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje zatem określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.

Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To, czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Podnieść również trzeba, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ wyższego stopnia uprawnienie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 k.p.a. jest to, że nie ogranicza się ono jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz wymaga od organu odwoławczego ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w jej całokształcie, a więc również z uwzględnieniem wszystkich żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu.

Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Dla organu odwoławczego oznacza to obowiązek stosowania również wyżej wymienionych zasad ogólnych i przepisów z nimi skorelowanych. Po myśli art. 136 k.p.a. – w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego - jest on obowiązany podjąć wszelkie działania niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, także polegających na dopuszczeniu nowych dowodów, jeżeli przyczynią się one do wyjaśniania sprawy. Wymóg ten należy tym bardziej eksponować, jeżeli dowody takie są konieczne do ustosunkowania się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do udzielania odpowiedzi na pytanie, czy organ pierwszej instancji miał dostateczne podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie dobudowy garażu do budynku mieszkalnego przy ul. [...], wszczętego na wniosek skarżącego.

Dla wydania tego rodzaju decyzji konieczne jest wykazanie, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a więc gdy: brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji (por.B. Adamiak, J Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 1998. s. 664).

Organ pierwszej instancji umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe z tego względu, że kwestionowana przez skarżącego dobudowa garażu prowadzona była na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę a inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia zakończonych robót budowlanych. Stwierdzono również, że dobudowa garażu jest zgodna z zatwierdzonym przedmiotową decyzją projektem budowlanym. Organ drugiej instancji w całości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, również podkreślając w decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., że o legalności budowy przesądza fakt, iż inwestorzy dokonali skutecznego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót związanych z realizacją przedmiotowego garażu.

Lektura akt sprawy wskazuje, że podnoszona początkowo wątpliwość dotycząca zrealizowania budowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę już na etapie postępowania odwoławczego była między stronami niesporna. Odwołujący się okoliczności tej bowiem nie kwestionował.

Skarżący zarzucał natomiast w odwołaniu /i nadal w skardze/ niezgodność wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, wskazując przede wszystkim, że w ramach inwestycji wykonano prace, których projekt nie przewidywał /zmiana konstrukcji dachu, adaptacja dachu na taras oraz wybicie otworu drzwiowego w budynku mieszkalnym/. W świetle tego co dotąd powiedziano, organ odwoławczy – jako organ powołany do ponownego rozstrzygnięcia sprawy - mając na względzie wymogi wynikające z przywołanych na wstępie zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych zwłaszcza w art. 6 i art. 7 k.p.a. jak też dyrektywy procesowe wynikające z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. zobligowany był do szczegółowego rozważenia zawartych w odwołaniu zarzutów i do odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji. W tym celu organ winien w pierwszym względzie dokonać oceny zgromadzonych przez organ pierwszej instancji materiałów dowodowych a następnie – gdyby dowody te okazały się niewystarczające – rozważyć możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w granicach określonych art. 136 i art. 15 k.p.a.

Zdaniem składu orzekającego organ odwoławczy podjął zaskarżoną decyzję z naruszeniem przywołanych wyżej wymogów. Inspektor nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego poprzestał bowiem jedynie na stwierdzeniu, że argumenty podniesione w odwołaniu pozostają bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i na przyjęciu ustalenia organu pierwszej instancji, że sporna inwestycja została zrealizowana zgodnie zatwierdzonym projektem budowlanym.

Trzeba jednak zauważyć, że powyższe ustalenie organ pierwszej instancji poczynił na podstawie dowodu z oględzin nieruchomości, które miały miejsce w dniu 17 stycznia 2007 r. To, że oględziny te stanowiły dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. wynika jasno z treści zawiadomienia z dnia 30 listopada 2006 r. Organ odwoławczy przyjmując owe oględziny za dowód nie zwrócił jednak uwagi, że przeprowadzono je bez prawidłowego powiadomienia o nich skarżącego oraz bez zapewnienia mu możliwości zapoznania się z przeprowadzonym dowodem przed wydaniem decyzji. Z treści protokołu oględzin wynika bowiem, że pomimo, iż skarżący został w początkowej jego części wymieniony jako osoba obecna przy dokonaniu oględzin, to zapisy końcowe jednoznacznie potwierdzają, że jednak nie był on obecny przy przeprowadzeniu tego dowodu. Potwierdza to również brak jego podpisu. W tej sytuacji istotne jest to, że zawiadomienie o oględzinach doręczono skarżącemu – jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy – w tym samym dniu, w którym dowód ten przeprowadzono /17 stycznia 2007r./. Znamienne jest i to, że informację o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem organ skierował do stron w dniu 14 listopada 2006 r. a następne po przeprowadzeniu oględzin nie powiadomił ponownie wszystkich stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i wypowiedzenia co do tych dowodów, choć bezsprzecznie materiał dowody stanowiący podstawę wydania decyzji uległ zmianie. Skarżący mógł zatem nie mieć świadomości, że pomimo wadliwego zawiadomienia go, dowód ten został przeprowadzony. Powyższe stanowiło niewątpliwie naruszenie art. 79 k.p.a. będącego jedną z gwarancji realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz prowadziło do ograniczenia możliwości wypowiedzenia się przez skarżącego co do przeprowadzonego dowodu. Po myśli art. 81 k.p.a. przeprowadzenie dowodu wtedy czyni daną okoliczność wiarygodną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do tego dowodu. Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "zachowanie wymogów art. 79 i art. 81 k.p.a. niezależnie od wagi treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy" (por. wyrok z dnia 13 lutego 1986 r. II SA 2015/85, ONSA 1986, Nr 1, poz. 13).

Organ II instancji nie dostrzegł powyższego uchybienia i nie podjął żadnych kroków zmierzających do jego wyeliminowania. Trzeba zatem zaznaczyć, że dowód z oględzin nieruchomości przeprowadzony z naruszeniem przepisów prawa procesowego stanowił praktycznie jedyny dowód na którym oparto się w postępowaniu odwoławczym. Zarówno z akt sprawy przedstawionych Sądowi, jak też z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ podejmował inne kroki dla wyjaśnienia zarzutów odwołującego się, chociażby poprzez analizę zatwierdzonego decyzją z dnia 9 listopada 2005 r. projektu budowlanego. W aktach sprawy przekazanych Sądowi – a stanowiących niewątpliwie materiał w oparciu o który orzekał organ II instancji - brak bowiem projektu budowlanego. Zawierają one jedynie decyzję udzielającą inwestorom pozwolenia na dobudowę garażu jednak bez jej integralnej części jaką jest zatwierdzony nią projekt budowlany. To zaś oznacza, ze organ II instancji w swoich rozważaniach nie opierał się na tym podstawowym dla sprawy dokumencie. Wskazane braki w aktach sprawy uniemożliwiają również przeprowadzenie w tym zakresie oceny sądowej i powodują, że w istocie rozstrzygnięcie organu wymyka się spod kontroli sądu. Tymczasem, aby uznać brak wpływu podniesionych w odwołaniu zarzutów na rozstrzygnięcie sprawy należało wykazać w sposób niewątpliwy, że inwestycja była zrealizowana w całości zgodnie z projektem budowlanym. Wyjaśnienia i oceny wymagało zatem, czy zmiany w stosunku do projektu budowlanego, o których donosi skarżący, faktycznie miały miejsce przy realizacji inwestycji, a w przypadku ich potwierdzenia, czy w świetle art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) zmiany te mogą być kwalifikowane jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jedynie bowiem stwierdzenie odstępstw istotnych uprawniałoby organ nadzoru budowlanego do podejmowania czynności prawnych. Dopiero niewątpliwe wyjaśnienie wskazanych okoliczności pozwoliłoby organowi odwoławczemu na ustalenie, czy w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego był uprawniony do podejmowania działań na podstawie przepisów Prawa budowlanego, czy też obowiązujące normy nie dawały mu takich uprawnień.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika więc aby organ odwoławczy podjął w sprawie wszelkie czynności, na podstawie których można byłoby stwierdzić w sposób wymagany prawem, że zarzuty podniesione w odwołaniu są nieuzasadnione i nie mogą wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia.

Ze względu na przedstawione wyżej istotne braki dowodowe, niepozwalające na wyjaśnienie istoty sprawy, Sąd nie może też podzielić stanowiska organu II instancji, że bezprzedmiotowość postępowania należy wiązać z zalegalizowaniem budowy dokonanym przez inwestorów przez zgłoszenie zakończenia robót budowlanych. Skarżący najprawdopodobniej już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, a na pewno na etapie postępowania odwoławczego, zweryfikował swoją argumentację wiążąc samowolę budowlaną jedynie z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Oznacza to, że nie kwestionował on legalności budowy ze względu na jej niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym. Natomiast jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż. Tak szerokie określenie zakresu przedmiotowego postępowania nakładało na organy obowiązek rozważenia sprawy w kontekście przesłanek zawartych w art. 50 ust 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Gdyby zaś okazało się, że obiekt został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach, to nie można byłoby przyjąć, że dokonane zgłoszenie zakończenia budowy i zgłoszenie sprzeciwu organu po terminie określonym w art. 54 ustawy - Prawo budowlane, stanowią formę legalizacji takiego obiektu (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 487/06, LEX nr 213995; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 maja 2005 r. II SA/Wr 2980/02). Prawnie skuteczne jest bowiem zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w istotny sposób od tych warunków (tak: NSA w wyroku z dnia 13 maja 2003 r., IV SA 2176/01 przywołanym również w pracy pod red. Z Niewiadomskiego "Prawo budowlane. Komentarz." CH. Beck. Warszawa 2006, s. 549)

Skoro organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób zgodny z przepisami procesowymi zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, to dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji również podniesione w tym zakresie zarzuty skargi okazały się słuszne.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.- w stopniu prowadzącym do uchylenia decyzji - polegającego na braku wyraźnego wskazania w zaskarżonej decyzji, że podpisujący ją Zastępca Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. posiada upoważnienie do jej wydania. Analizy tego zarzutu dokonać należało w odniesieniu do przywołanego przez skarżącego art. 107 § 1 k.p.a., a ponadto art. 268a k.p.a.

Przepis art. 107 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Niewątpliwie nakłada on więc na organ administracji obowiązek podania w decyzji imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która jest upoważniona do wydania decyzji. Z kolei według art. 268a k.p.a., organ administracji państwowej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zarządzeń. Ten przepis uprawnia organ administracji do udzielenia pracownikom kierowanej jednostki upoważnienia do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, przy czym zastrzega, że upoważnienie to dla swojej skuteczności powinno mieć formę pisemną.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że żaden z nich nie wprowadza expressis verbis obowiązku zamieszczania w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do wydania decyzji /tak B. Adamiak w glosie wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96- OSP 1997 Nr 10, poz. 190/. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają, aby osoba podpisująca decyzję z upoważnienia organu zamieszczała przy podpisie informację o posiadanym upoważnieniu. Z tych względów również Sąd Najwyższy stwierdził, że podpisanie decyzji administracyjnej przez wiceprezydenta miasta, upoważnionego przez prezydenta do jej wydania, bez zaznaczenia, że jest to decyzja wydana z upoważnienia nie narusza art. 107 § 1 k.p.a. (wyrok z dnia 28 czerwca 2000 r., III RN 189/99, OSNP 2001, Nr8, poz.248). Zamieszczenie takiej klauzuli niewątpliwie upraszcza ustalenie istnienia umocowania pracownika do działania w imieniu organu i należałoby postulować, aby organy z takiej możliwości korzystały, co sprzyjałoby również realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Jednak jej niezamieszczenie nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak ten powoduje natomiast konieczność ustalenia istnienia upoważnienia do działania w imieniu organu (tak B. Adamiak w glosie do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997 Nr 10, poz. 190).

Obecny na rozprawie pełnomocnik organu administracji przedłożył regulamin organizacyjny Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W. ustalony w dniu 23 sierpnia 2006 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i zatwierdzony przez Wojewodę D., gdzie w § 20 zawarto upoważnienie dla Zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. do podpisywania wszystkich pism urzędowych należących do właściwości Wojewódzkiego Inspektora w czasie jego nieobecności /zgodnie z § 7 pkt 9 również decyzji administracyjnych/. Ze złożonej na rozprawie listy obecności pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W. wynika zaś, że osoba piastująca funkcję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – P.D., w kwietniu 2007 r. był nieobecny od 24 do 27 dnia tego miesiąca.

W ocenie składu orzekającego przedłożone dokumenty w dostateczny sposób potwierdzają zatem upoważnienie Zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie i doktrynie wyrażane są bowiem poglądy, że nie zawsze upoważnienie musi przybierać formę specjalnego pisma, a może wynikać właśnie z regulaminu organizacyjnego (patrz M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze, 2005; wyrok NSA z dnia 13 marca 1997 r., SA/Bk 781/96; wyrok NSA z dnia 21 lutego 1988 r., SA/Wr 840/87 zaaprobowany przez SN w wyroku z dnia 11 października 1996 r., III RN/96, OSNP 1997, Nr 9, poz. 144). Wyjaśnić natomiast należy, że pogląd zaprezentowany w przywołanym przez skarżącego wyroku NSA z dnia 22 listopada 1995 r.(SA/Lu 2452/94) nie zyskał aprobaty w dalszym orzecznictwie. Wyrok NSA – Ośrodka Zamiejscowego w Lubinie z dnia 26 stycznia 1996 r., w którym powyższy pogląd został powtórzony, na skutek rewizji nadzwyczajnej uchylił Sąd Najwyższy, który stwierdził, że prezentowana koncepcja jest "nie tylko przesadnie rygorystyczna, ale prowadzi też do przerzucania na obywateli ewentualnych nieprawidłowości w działaniach organów, co w świetle utrwalonej linii orzeczniczej tego Sądu jest praktyką niedopuszczalną".

W konsekwencji nie powołanie się w decyzji na upoważnienie, o którym mowa w art. 268 a k.p.a., w sytuacji gdy upoważnienie takie istniało, nie pociąga za sobą skutków w postaci stwierdzenia nieważności takiej decyzji ani też nie prowadzi do jej uchylenia, gdyż nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego podniesiony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. nie mógł mieć wpływu na uchylenie zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy – uwzględniając wcześniejsze uwagi zawarte w niniejszym wyroku - ustosunkuje się szczegółowo do zarzutów odwołania wskazujących na odstępstwa zrealizowanej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustali więc czy wykazywane przez skarżącego "odstępstwa" istotnie miały miejsce, a jeżeli tak to czy mają one charakter odstępstw istotnych. Dopiero po wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i uwzględnieniu wszystkich jej okoliczności, przy jednoczesnym zachowaniu wymogów procesowych, możliwe będzie podjęcie dalszego rozstrzygnięcia w sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę działając na podstawie art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono zatem jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 ww. ustawy, zaś orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 tego aktu.