Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 289/22 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r. sygn. II SA/Sz 289/22 oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła P. K. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325) – dalej jako p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 – dalej jako: "u.ś.r.") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez ich wadliwą wykładnię, a to rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł oraz pozostający w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz, 483 z późn. zm.) polegające na uznaniu, iż szczególną okolicznością implikującą zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuczki osoby wymagającej opieki, gdy istnieją osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, nie jest stan zdrowia osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, znaczna odległość między miejscem zamieszkania osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji od miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki, sytuacja rodzinna i stan majątkowy osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wnuczce osoby wymagającej opieki, nawet jeśli istnieją osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, o ile zaistnieją szczególne okoliczności uniemożlwiające bliższym krewnym realizacji ww. alimentacji,

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym preferowany przez ustawodawcę opiekun - D. K. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek swojego stanu zdrowia, jej sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego, w tym konieczności zarobkowania celem utrzymania uczącej się córki nie może sprawować bezpośredniej opieki nad jej matką i sytuacji finansowej nie może partycypować w finansowaniu tej opieki. D. B. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek zamieszkiwania przez niego w znacznej odległości od miejsca zamieszkania matki, jego sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego, w tym konieczności zarobkowania celem utrzymania córki, nie może sprawować bezpośredniej opieki nad jego matką i nie może partycypować w finansowaniu tej opieki, co skutkowało wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia i nie dostrzeżeniem przez sąd zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz, 735) oraz art. 80 k.p.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie poczyniły one w sposób należyty ustaleń pozwalających na weryfikację możliwości sprawowania przez D. K. bezpośredniej opieki nad jej matką, w sytuacji, gdy cierpi ona na schorzenia kręgosłupa oraz jej sytuacja rodzinna i stan majątku powoduje konieczność jej zarobkowania, w tym celem utrzymania uczącej się córki, sprawowania przez D. B. bezpośredniej opieki nad jego matką w sytuacji zamieszkiwania przez niego w znacznej odległości od miejsca zamieszkania jego matki, majątkowych dzieci Z. B. w zakresie partycypowania przez nie w finansowaniu opieki nad ich matką, z uwzględnieniem wydatków, jakie ponoszą oni na usprawiedliwione potrzeby swoje oraz ich rodzin, a w konsekwencji niewłaściwie wyjaśniły one stan faktyczny,

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz, 735) oraz art. 80 k.p.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie poczyniły w sposób należyty ustaleń, co do weryfikacji, czy skarżąca zrezygnowała lub nie podjęła pracy celem sprawowania opieki nad jej babcią, a w konsekwencji niewłaściwie wyjaśniły one stan faktyczny, w sytuacji gdy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, a następnie nie podejmowała go w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie ustalenia, iż zaistniał związek przyczynowy między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego nie podejmowaniem, a podjęciem i sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i oddalił skargę,

c) art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art 10 § 1 i 2 k.p.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wskazały skarżącej przesłanek zależnych od niej, które nie zostały na dzień wysłania informacji, o której mowa w rzeczonych przepisach spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej i nie zapewniły skarżącej możliwości wykazania okoliczności faktycznej, a to, iż w realiach niniejszej sprawy rzekomo to dzieci Z. B. , obciąża obowiązek alimentacyjny względem ich matki, gdyż powoływane przez Skarżącą okoliczności, w tym stan zdrowia matki Skarżącej (schorzenia kręgosłupa), jej sytuacja rodzinna i majątkowa, w tym konieczność zarobkowania celem utrzymania uczącej się córki, sytuacja finansowa dzieci Z. B. , nie zostały wykazane, a więc nie aktualizuje się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem Z. B. , podczas gdy w realiach niniejszej sprawy zaistniało zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności (a w konsekwencji zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej.

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły podstaw prawnych wydanych przez nich decyzji, a to dlaczego w realiach niniejszej sprawy brak było obiektywnych względów aktualizujących obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babki, w tym dlaczego stan zdrowia matki skarżącej, znaczna odległość między miejscem zamieszkania D. B. od miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki lub sytuacja rodzinna i finansowa matki skarżącej, nie stanowią obiektywnych względów aktualizujących obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babki, co uniemożliwiło skarżącej skuteczne wdanie się w spór i dokonanie kontroli przez Sąd , co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art. 17 ust, la pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i oddalił skargę,

e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a to dlaczego w realiach niniejszej sprawy brak było obiektywnych względów aktualizujących obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babki, w tym dlaczego znaczna odległość między miejscem zamieszkania D. B. od miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki lub sytuacja rodzinna i finansowa dzieci Z. B. , nie stanowią obiektywnych względów aktualizujących obowiązek alimentacyjny Skarżącej względem jej babki, co uniemożliwiło Skarżącej skuteczne wdanie się w spór i dokonanie kontroli przez sąd kasacyjny,

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny rozpatrzeniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. W przypadku jednak sformułowania zarzutów, przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Odnoszą się zatem do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić trzeba że niesłusznie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez ich wadliwą wykładnię oraz błędne zastosowanie, a konkretnie uznanie, że szczególną okolicznością implikującą zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuczki osoby wymagającej opieki, gdy istnieją osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, nie jest stan zdrowia osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, znaczna odległość między miejscem zamieszkania osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji od miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki, sytuacja rodzinna i stan majątkowy osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, ale legitymowanie się przez osoby o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 i 3 u.ś.r. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"

- (sygn. I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).

Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Przeprowadzona analiza doprowadziła do dwóch wniosków.

W pierwszej kolejności odniesiono się do wprowadzenia z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09 jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.

Równocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

W badanej sprawie bezsporne jest, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki ma dzieci (córkę i syna), które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i są czynne zawodowo. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazano, że okoliczność, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu pracuje, wobec czego nie może sprawować opieki, nie uprawnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia jej z obowiązku alimentacyjnego wobec uprawnionego.

Niesłusznie skarga kasacyjnie swojej zasadności upatruje w art. 132 k.r.o. Brak jest, bowiem podstaw do przenoszenia na grunt u.ś.r. przesłanek z art. 132 k.r.o. określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji. W powoływanej uchwale podkreślono, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. winny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. I OSK 1847/21).

Niezasadnie również podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zakres koniecznych rozważań sądu wyznaczają przesłanki zawarte w przepisach prawa. W badanej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego nie jest ani ogólnikowe, ani lakoniczne. Niesłusznie natomiast skarga kasacyjna zasadności podniesionego zarzutu upatruje w odmiennej, od przyjętej przez Sąd Wojewódzki, ocenie materiału dowodowego. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, co prawidłowości, rzetelności i wnikliwości przeprowadzonej przez ten sąd oceny zebranego materiału dowodowego. Polemika z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezasadnie również skarga kasacyjna zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 10 § 1 i § 2 i art. 79a, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi.

Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały.

Kolegium, a wcześniej organ I instancji, wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto prawidłowo wywiązały się z wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Prawidłowo wykonały również obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Zauważyć trzeba, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Dokonana przez organ odwoławczy i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca.

Argumentacja skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że wydając zaskarżone decyzje nie rozważono wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a w szczególności możliwości finansowych dzieci Z. B. . Jednakże zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Natomiast zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego skarżąca kasacyjna upatruje w przyjmowanej przez siebie błednej wykładni prawa materialnego. Z tej tez przyczyny zarzuty te nie mogły przynieśc pożądanego rezultatu.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.