Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. P. i E. P. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy Stoszowice w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.

E. i J. P. (dalej: skarżący, inwestorzy), pismem z dnia 17 września 2024 r., zwrócili się do Wójta Gminy Stoszowice (dalej: organ) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz pozostałym niezbędnym uzbrojeniem terenu na części działki nr [...] w obrębie G., gmina S.

Pismem z dnia 25 września 2024 r. organ wezwał inwestorów do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie przedłożenia mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - mapy ewidencyjnej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące otoczenie terenu objętego wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu tego terenu, nie mniej niż 50 m oraz dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw wody.

Skarżący, przy piśmie z dnia 7 października 2024 r., uzupełnili wniosek o wyszczególnione w wezwaniu elementy, przedkładając oświadczenie o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci energetycznej oraz opinię hydrogeologiczną dotyczącą możliwości ujęcia wód podziemnych.

Organ, po uprzednim zawiadomieniu inwestorów o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, postanowieniem z dnia 23 października 2024 r. (nr RR.6730.39.2024) zawiesił postępowanie na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wskazując na procedowanie nad sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego również obszar działki nr [...].

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, postanowieniem z dnia 6 grudnia 2024 r. (nr SKO 4111/136/2024), uchyliło postanowienie organu z dnia 23 października 2024 r., argumentując nieuprawdopodobnieniem, że prace planistyczne zostaną zakończone w wyznaczonym terminie.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2024 r. (nr RR.6730.39.2024) organ ponownie zawiesił postępowanie w sprawie, wskazując wariantowo harmonogram prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wywodząc na jego podstawie uzasadnione przypuszczenie, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki zawieszono postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W wyniku rozpoznania zażalenia skarżących na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2025 r. (nr SKO 4111/23/2025), utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy, podkreślając prawidłowości podjętego przez organ postanowienia.

Pismem z dnia 27 grudnia 2024 r. skarżący złożyli ponaglenie.

Pismem z dnia 30 grudnia 2024 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość organu, zarzucając naruszenie:

1) art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. art. 138 k.p.a. w zw. z art. 52 w zw. z art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez nieuzasadnione zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu postanowieniem z dnia 6 grudnia 2024 r. w sprawie SKO 4111/136/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania o wydanie warunków zabudowy, postanowieniem z dnai 11 grudnia 2024 r. (nr SKO 4111/143/2024) stwierdziło, że inne postępowanie w zakresie udzielenia warunków zabudowy prowadzone z wniosku skarżących przez organ prowadzone są w sposób przewlekły, a postanowienie o zawieszeniu postępowań są nieuzasadnione i naruszają przepisy prawa materialnego, gdyż brak jest uzasadnienia, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie zawieszenia postępowania;

2) art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. polegające na niezałatwieniu przez organ sprawy w terminie określonym przez ustawę, zaniechaniu przez organ zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy pomimo rażącego przekroczenia terminów przewidzianych w ustawie, braku poinformowania strony o przyczynach zwłoki oraz braku pouczenia strony o prawie wniesienia ponaglenia;

3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem przepisów prawa i zasad demokratycznego Państwa Prawa oraz w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej;

4) art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania oraz przeprowadzania dowodów zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem strony oraz w oparciu o wytyczne organu wyższej instancji w kolejnych rozstrzygnięciach uchylających postanowienia Wójta Gminy Stoszowice co powoduje brak rzeczywistych czynności zmierzających do załatwienia sprawy oraz powoduje przewlekłość postępowania administracyjnego.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia wniesienia ponaglenia na bezczynność organu; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotów kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność i przewlekłość organu wynikająca z prowadzonego przez Wójta Gminy Stoszowice postępowania w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy.

Na wstępie, w ślad za art. 53 § 2b p.p.s.a., wskazać należy, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wyjaśnić trzeba, pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowano w przepisach k.p.a. Bezczynność określona została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądowego dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód".

Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a., określającym termin do wydania decyzji w sprawie warunkach zabudowy, jest art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Wskazuje on, że termin do wydania decyzji o warunkach zabudowy wynosi 90 dni i jest liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Ustawodawca, w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. stosowanym odpowiednio na skutek odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przewidział także, że do wskazanego wyżej terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do opóźnień spowodowanych z winy strony, o jakich stanowi art. 51 ust. 2c u.p.z.p., należy zaliczyć konieczność uzupełnienia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (a w przedmiotowej sprawie – wniosku o ustalenie warunków zabudowy), który powinien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Do ustawowego terminu na załatwienie sprawy nie wlicza się, a konsekwentnie należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku, to jest okresu od dnia wezwania przez organ inwestora do uzupełnienia wniosku, do dnia dokonania czynności w tym przedmiocie przez inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1800/18).

W ocenie Sądu ,w realiach badanej sprawy, nie mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością ani przewlekłością, i w związku z tym skarga podlegała oddaleniu w całości.

Przepis szczególny, to znaczy art. 51 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyznacza organowi termin załatwienia sprawy w postaci 90 dni od dnia złożenia wniosku.

Wniosek skarżących inicjujący postępowanie w przedmiotowej sprawie złożony został dnia 17 września 2024 r., natomiast – działając na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. – postanowieniem z dnia 23 października 2024 r. organ zawiesił postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro okres pomiędzy tymi datami nie przekracza 90 dni, to organowi w tym zakresie nie można przypisać ani bezczynności (skoro sprawę załatwiono w terminie ustawowym) ani przewlekłości (akta sprawy nie wykazują wydłużania postępowania ponad potrzebę, podejmowania poszczególnych czynności w nieuzasadnionych odstępach czasowych).

I choć należy mieć na uwadze, że postanowieniem z dnia 6 grudnia 2024 r. (nr SKO 4111/136/2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło postanowienie organu z dnia 23 października 2024 r., argumentując nieuprawdopodobnieniem, że prace planistyczne zostaną zakończone w wyznaczonym terminie, to kolejne postanowienie organu w tym przedmiocie, datowane na dzień 19 grudnia 2024 r., zostało utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z dnia 31 stycznia 2025 r. (nr SKO 4111/23/2025). Z akt administracyjnych wynika ponadto, że w dniu 16 stycznia 2025 r. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekazany został do uzgodnienia.

W tym stanie rzeczy, skoro na dzień wniesienia skargi postępowanie było zawieszone na mocy postanowienia organu z dnia 19 grudnia 2024 r., nie można organowi postawić skutecznego zarzutu pozostawania w bezczynność.

Zawieszenie postępowania to stan, w którym trwa nadal zawisłość sprawy i jakkolwiek nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, to tok postępowania ulega wstrzymaniu, a sprawa spoczywa bez nadawania jej biegu. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje zatem także możliwość powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak też w piśmiennictwie przyjmuje się, że w razie zawieszenia postępowania nie można skutecznie zarzucić organowi administracji publicznej bezczynności w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1992 r., sygn. akt II SA 697/92; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, s. 458).

W kwestii natomiast zaskarżonej przewlekłości postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Należało w tym względzie uwzględnić fakt podjęcia uchwały o przystąpieniu do prac planistycznych, zaś wytknięte przez organ odwoławczy uchybienia w oszacowaniu należytego terminu zrealizowania prac związanych z planem miejscowym nie sposób było potraktować w kategoriach przewlekłości, czyli intencjonalnego, nieusprawiedliwionego opóźniania.

Potrzeba wnikliwszego zbadania i wyznaczenia terminu dla realizacji prac planistycznych wytknięta przez organ odwoławczy i idące za tym kolejne analizowanie sprawy przez Wójta, nie oznacza w realiach sprawy przewlekłości. Podkreślenia również wymaga, że pierwszych czynności organ dokonał niezwłocznie, a następnie – stwierdzając konieczność zawieszenia postępowania – wydał ten akt, nie sposób więc doszukać się w działaniach Wójta przewlekłości. Sąd wziął też pod uwagę, że to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien pełnić kluczową rolę w kształtowaniu ładu przestrzennego, i że to gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym. Stąd nie należy czynić gminie zarzutu preferowania, w granicach prawa, fundamentalnych instrumentów planistycznych, takich jak plan miejscowy. Konkludując, przebieg realizowanych czynności nie upoważnia, w ocenie Sądu, do przypisania organowi opieszałości, gnuśności, nieuzasadnionego niezajmowania się sprawą.

Z tych przyczyn niezasadne okazały się wskazywanie naruszenia przepisów procesowych, jak i materialnych. Także powoływanie się przez skarżących na rozstrzygnięcia zapadłe w innych postępowaniach nie mogło odnieść oczekiwanego rezultatu.

W tych okolicznościach Sąd, kierując się brzmieniem art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.