Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 30 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 roku sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] z dnia [...] listopada 2020r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej na 2020r. oddala skargę

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] (dalej: "Kolegium RIO") uchwałą z [...] listopada 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g."), stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2020 r. w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej na 2020 rok (dalej: "uchwała [...]"), w części dotyczącej zmian wprowadzonych w załączniku B do uchwały (załącznik obrazuje zmiany dokonane w załączniku nr [...] pod nazwą "Plan wydatków budżetu Gminy [...] na 2020 r." do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r. w sprawie uchwały budżetowej), w zakresie zmian wprowadzonych w dz. 801 "Oświata i wychowanie", to jest:

- zmniejszenia planu wydatków w rozdz. 80195 "Pozostała działalność" § 4440 "Odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych" z kwoty [...]zł o kwotę [...]zł do kwoty [...]zł;

- zwiększenia planu wydatków w: • rozdz. 80101 "Szkoły podstawowe" § 4010 "Wynagrodzenie osobowe pracowników" z kwoty [...]zł o kwotę [...]zł do kwoty [...]zł; • rozdz. [...] "Przedszkola" § 4010 "Wynagrodzenie osobowe pracowników" z kwoty [...]zł o kwotę [...]zł do kwoty [...]zł;

z powodu sprzeczności z przepisami prawa.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] września 2020 r. Rada Gminy [...] powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 4, pkt 9 lit. i u.s.g. oraz art. 212, art. 214 pkt 1 oraz art. 215 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) podjęła uchwałę w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej na 2020 r. Uchwałą dokonano m.in. zmian wskazanych powyżej. Z uzasadnienia uchwały wynika, że w rozdz. 80195 środki po przeliczeniu wysokości odpisu ZFŚS przeniesiono na wynagrodzenia.

Na okoliczność wprowadzonych zmian Wójt Gminy [...] pisemnie wyjaśnił, że w planie finansowym na rok 2020 przyjęto wysokość odpisu na emerytów/ rencistów nauczycieli na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (dalej: "ZFŚS") w wysokości 5% od rocznych dochodów z tytułu emerytury/ renty. W trakcie roku realizowano zapisy ustawy z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1070, dalej: "u.z.f.ś.s.") i dokonywano sukcesywnie odpisy na ZFŚS. W toku analizy art. 53 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 967 ze zm.) ustalono, że dokonane odpisy od emerytów/ rencistów nauczycieli są zawyżone, gdyż powinny być wyliczane jako 5% od ich miesięcznej emerytury/ renty. Dlatego wystosowano pisma do dyrektorów placówek oświatowych o ponowne przeliczenie odpisu na rok 2020. W związku z otrzymanymi po przeliczeniu wielkościami odpisu na emerytów- rencistów nauczycieli dokonano w uchwale nr [...] korekty planu finansowego dostosowując go do prawidłowych, mniejszych wartości. Zgodnie z zapisami uchwały w placówkach oświatowych zwrócono nadpłacone środki z kont bankowych funduszu na konta główne jednostek oświatowych.

Kolegium RIO w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazało, że z literalnej treści art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela nie wynika, czy podstawą ustalenia odpisu powinny być świadczenia miesięczne, czy też suma tych świadczeń wypłacona w ciągu całego roku. W ocenie Kolegium RIO regulacje prawa pracy, a taką jest Karta Nauczyciela, należy interpretować na korzyść pracownika. Oznacza to, że kwotę [...]% odpisu oblicza się każdorazowo od podstawy, którą jest łączna kwota otrzymanej przez byłego nauczyciela rocznej emerytury, renty lub odpowiednio nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego. Dokonując wykładni systemowej tego przepisu, skoro z art. 53 ust. 1 Karty Nauczyciela wynika, że odpisów dokonuje się corocznie, to logiczny jest wniosek, że punktem odniesienia powinny być roczne emerytury, renty i świadczenia kompensacyjne. Po drugie, gdyby ustawodawcy chodziło o świadczenia miesięczne, to pojawiłyby się problemy, na które już żadne reguły wykładni nie dałyby odpowiedzi. Otóż przy przyjęciu, że chodzi o świadczenia miesięczne nie byłoby jasne z jakiego miesiąca świadczenie ma stanowić podstawę obliczeń. Przy takiej interpretacji kolejnym problemem byłoby to, czy w przypadku przejścia nauczyciela na emeryturę, czy rentę należy ustalić podstawę w wymiarze proporcjonalnym do liczby miesięcy, w których świadczenie to byłoby należne. Problem byłby także z osobami, które w ciągu roku przeszły z renty na emeryturę. Przy przyjęciu, że chodzi o emerytury, renty i świadczenia kompensacyjne pobierane w ciągu roku powyższe problemy znikają, co tym bardziej przemawia za taką interpretacją. Zatem zdaniem Kolegium RIO w art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela chodzi o emerytury, renty i świadczenia kompensacyjne pobierane przez nauczycieli na przestrzeni całego roku, nie zaś o miesięczne świadczenia.

W skardze do tut. Sądu, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, Gmina [...] zarzuciła naruszenie: 1) art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, 2) art. 91 ust. 1 u.s.g., polegające na bezpodstawnym zastosowaniu.

RIO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i odnosząc się do zarzutów skarżącej.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r. skarżąca wskazała na treść regulaminu ZFŚS obowiązującego w Urzędzie Gminy [...], podnosząc że odpis dotyczący emerytów odnosi się nie tylko do nauczycieli, ale także do osób, które były zatrudnione w innych zakładach pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie, przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w nich uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, zważywszy zwłaszcza na aktualną sytuację epidemiczną oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...], nie narusza prawa, co dawałoby podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego w oparciu o art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., będącego prawną podstawą poddanego kontroli tut. Sądu rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Jak wynika z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanym przypadku Kolegium RIO stwierdziło sprzeczność uchwały [...] – w części zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym – z art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela. Istota sporu do jakiego w niniejszej sprawie doszło sprowadza się natomiast: po pierwsze, do oceny prawidłowości tego twierdzenia Kolegium RIO, po drugie, zakładając jego prawidłowość, do uznania, czy wykazane w ten sposób naruszenie art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela ma charakter istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.

Jak stanowi art. 53 ust. 1 Karty Nauczyciela dla nauczycieli dokonuje się corocznie odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych w wysokości ustalonej jako iloczyn planowanej, przeciętnej w danym roku kalendarzowym, liczby nauczycieli zatrudnionych w pełnym i niepełnym wymiarze zajęć (po przeliczeniu na pełny wymiar zajęć) skorygowanej w końcu roku do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych nauczycieli (po przeliczeniu na pełny wymiar zajęć) i 110% kwoty bazowej, o której mowa w art. 30 ust. 3, obowiązującej w dniu 1 stycznia danego roku. Kwota bazowa, do której poprzez art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela odwołuje się przywołany przepis jest to kwota bazowa, określana dla nauczycieli corocznie w ustawie budżetowej.

Stosownie zaś do art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela dla nauczycieli będących emerytami, rencistami lub nauczycielami pobierającymi nauczycielskie świadczenie kompensacyjne dokonuje się odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych w wysokości 5% pobieranych przez nich emerytur, rent oraz nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych.

W ocenie tut. Sądu rację w sporze przyznać należy Kolegium RIO, które dokonując wykładni art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela uznało, że w przepisie tym chodzi o emerytury, renty i świadczenia kompensacyjne pobierane przez nauczycieli na przestrzeni całego roku, nie zaś – jak twierdzi skarżąca – o miesięczne w tym względzie świadczenia.

Kolegium RIO prawidłowo odwołało się przy tym do wykładni systemowej rzeczonego przepisu, odnosząc jego treść do art. 53 ust. 1 Karty Nauczyciela, popierając dodatkowo tak przeprowadzoną wykładnię wykładnią funkcjonalną, odwołując się zwłaszcza do wartości chronionych przez prawodawcę w postaci ochrony interesu pracowników.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że w art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela, względem ust. 1 tego artykułu, prawodawca w sposób szczególny unormował wyłącznie problematykę wysokości odpisu na ZFŚS wobec ujętych w tym przepisie nauczycieli będących emerytami, rencistami lub nauczycielami pobierającymi nauczycielskie świadczenie kompensacyjne, stanowiąc, że odpisu tego dokonuje się w wysokości: "5% pobieranych przez nich emerytur, rent oraz nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych". Na gruncie analizowanych przepisów Karty Nauczyciela, co umyka uwadze skarżącej Gminy, odróżnić bowiem trzeba sprecyzowanie przez prawodawcę okresu czasu, na jaki dokonuje się odpisu na ZFŚS, co nastąpiło poprzez wskazanie, że odpisu tego "dokonuje się corocznie", od wysokości tak dokonywanego odpisu. Inaczej rzecz ujmując o ile w tej pierwszej kwestii w art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela nie przewidziano żadnych odstępstw, co prowadzi do wniosku, że także przewidziane w tym przepisie odpisy dla nauczycieli będących emerytami, rencistami lub nauczycielami pobierającymi nauczycielskie świadczenie kompensacyjne dokonuje się corocznie, o tyle w drugiej z tych kwestii prawodawca w sposób szczególny unormował wysokość dokonywanego odpisu. Mając to na uwadze nie do obrony jest twierdzenie skarżącej, że wskazana w ten sposób przez prawodawcę wartość "5% pobieranych (...) emerytur, rent oraz nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych" miałaby odnosić się do świadczeń miesięcznych, skoro odpisy na ZFŚS dokonuje się w skali roku, a nie jak chciałaby tego skarżąca w skali miesiąca.

Na aprobatę zasługują przy tym dalsze argumenty Kolegium RIO, w których organ ten trafnie wykazał kolejne problemy z zastosowaniem art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela, jakie wiązałyby się z przyjęciem wykładni proponowanej przez skarżącą Gminę. Przede wszystkim niewiadomym byłoby to, który z miesięcy, za który pobrane zostaje stosowne świadczenie, miałby zostać przyjęty za miarodajny dla określenia wysokości odpisu na ZFŚS. Jedynym racjonalnym rozwiązaniem w tym względzie byłoby przyjęcie, że w art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela chodziłoby o średnie miesięczne świadczenie, jednakże przepis ten w ogóle o tym nie stanowi, a więc prowadziłoby to – wbrew intencjom skarżącej – nie do jego wykładni literalnej, a wykładni rozszerzającej, abstrahującej zupełnie od jego treści. Na uwagę zasługuje przy tym także i to, że w art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela prawodawca przy określeniu wysokości odpisu na ZFŚS nie odwołał się do jakiegokolwiek iloczynu ani nie wskazał na przeciętną w danym roku liczbę nauczycieli, czy przeciętną wysokość przysługujących im w tym względzie świadczeń, bowiem założeniem ustawodawcy było uwzględnienie faktycznie pobranych emerytur, rent oraz nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych, przez objętych tym przepisem nauczycieli.

Zgodzić się należy wreszcie z Kolegium RIO, że zaprezentowana powyżej wykładnia systemowa ma na względzie interes pracowników, czy konkretnie rzecz ujmując nauczycieli. W preambule do Karty Nauczyciela mowa jest o: "szczególnej randze społecznej zawodu nauczyciela", a wynikające stąd wartości powinny być uwzględnione także przy wykładni art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela, w tym odrzuceniu wykładni proponowanej przez skarżącą Gminę, która prowadziłaby do arbitralnego, zdecydowanego zmniejszenia odpisów na ZFŚS, jakie dokonywane byłyby w praktyce w tym zakresie. Szczególna ranga społeczna zawodu nauczyciela determinuje bowiem także ochronę prawną nauczycieli w perspektywie zaprzestania przez nich wykonywania zawodu z powodu przejścia na emeryturę, rentę lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne.

Nie można również zgodzić się z podniesionym przez skarżącą zarzutem naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., którego to naruszenia Gmina doszukuje się w uznaniu, że naruszenie art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela stanowi nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g. Wbrew twierdzeniom skarżącej art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela nie tworzy sytuacji, w której decyzja co do sposobu jego zastosowania pozostawiona byłaby swobodnemu uznaniu organu stosującego ten przepis. Sytuacja w której organ władzy publicznej, którego działanie musi opierać się na podstawie prawa i pozostawać w jego granicach, działa z naruszeniem tego prawa, oceniona być powinna, jako nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach kontrolowanej sprawy z uwagi na naruszenie przy wydaniu uchwały [...] – w zakwestionowanej przez Kolegium RIO części – art.. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela, stanowiącego w rozpatrywanym przypadku przepis prawa materialnego, jaki determinuje treść tejże uchwały we wskazanej części.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.