III SA/Gl 1264/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-10-24	
Data wpływu	2006-08-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Henryk Wach
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Mirosław Kupiec /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II GSK 80/07	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia NSA Henryk Wach Asesor WSA Mirosław Kupiec (spr.) Protokolant Aleksandra Doruch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w Ł. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały	
Uzasadnienie
Rada Gminy w Ł. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. (zwaną dalej uchwałą z 2005 r.) zatytułowaną "w sprawie umorzenia części wierzytelności należnej od Wójta Gminy" umorzyła część wierzytelności Gminy w kwocie [...] zł należną od Wójta Gminy z tytułu utraty wynagrodzenia w związku z nie złożeniem w ustawowym terminie informacji o prowadzonej działalności przez małżonkę.

Jako podstawę prawną tej uchwały podano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwaną dalej u.s.g.) i § 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy Nr XXVII/216/2002 z dnia 19 kwietnia 2002 r. w sprawie szczególnych zasad i trybu umarzania wierzytelności gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, oraz udzielania innych ulg w spłacie należności, a także organów do tego uprawnionych (zwaną dalej uchwałą z 2002 r.) wydanej między innymi na podstawie art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm., zwaną dalej u.f.p.).

Skargę z dnia [...]r. na uchwałę z 2005 r. złożył Wojewoda [...] w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa uchwała nie wskazała żadnej przesłanki uzasadniającej podjęcie decyzji o umorzeniu, które zostały wymienione w § 1 ust. 1 uchwały z 2002 r. oraz że Rada Gminy nie mogła umorzyć wierzytelności dotyczącej Wójta w dowolnej wysokości, gdyż kwota ta została określona w § 2 ust. 1 uchwały z 2002 r. i wynosi 1.500 zł, podobnie jak przy uprawnieniu do umorzenia wierzytelności przez Wójta. Ponadto zaznaczono, że uchwała ta stanowi w rzeczywistości próbę obejścia skutków prawnych związanych z niezłożeniem przez Wójta Gminy w ustawowym terminie informacji o prowadzonej działalności przez małżonkę.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Ł. wniosła o jej oddalenie uznając, że Wojewoda nie wskazał i nie udowodnił istotnych naruszeń prawa jakich dopuścił się organ gminy, wydając kwestionowaną uchwałę.

Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. oddalił skargę organu nadzoru.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyrok Wojewoda [...] zarzucił naruszenie jedynie prawa materialnego wynikającego z przepisu art. 34a u.f.p. poprzez błędną jego wykładnię powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi. Powołano się także na art. 24k ust. 1 pkt 2 u.s.g. uznając, że ma on istotne znaczenie dla rozpatrzenia legalności podjętej uchwały.

Rada Gminy w Ł. w odpowiedzi na skargę kasacyjną domagała się jej oddalenia, podając między innymi to, że przepis, którego wykładnię zakwestionowano w skardze kasacyjnej, nie stanowił podstawy zaskarżonej uchwały i nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt II GSK 72/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 34a u.f.p., ale nie poprzez jego błędną wykładnię, lecz niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Sądu kluczową kwestią w niniejszej sprawie pozostawało ustalenie przedmiotu zaskarżonej uchwały. Zauważono, że w każdej sprawie, w której odpowiedni organ w wymaganej formie umorzył wierzytelność pieniężną, należy badać charakter tej należności, aby ustalić nie tylko to, czy jest to należność, do której nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, ale przede wszystkim to, czy jest to wierzytelność jednostek organizacyjnych, do których mają zastosowanie zasady gospodarki finansowej określone w ustawie o finansach publicznych.

Według Sądu w tej sprawie bezspornym było, że wójt nie złożył w terminie oświadczenia, o którym stanowi art. 24 j ust. 1 u.s.g. i że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 24 k ust. 1 pkt 2 u.s.g. pracodawca samorządowy wypłacał wójtowi wynagrodzenie za okres objęty utratą wynagrodzenia, o którym mowa w przywołanym przepisie. Uznał przy tym, że Sąd pierwszej instancji, jak i organ nadzoru oraz Rada Gminy Ł. błędnie przyjęli, że oceniana wierzytelność jest wierzytelnością jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego i w związku z tym stwierdził, co następuje:

"Podejmując uchwałę z dnia [...] 2005 r., uprawniony do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy za urząd gminy /pracodawcę samorządowego/ organ stanowiący gminy Ł., w istocie postanowił o zaniechaniu dochodzenia roszczeń z tytułu nienależnie pobranego wynagrodzenia. Wynagrodzenie wójta nie jest wierzytelnością jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego. Może być natomiast wierzytelnością pracodawcy jeżeli we właściwym trybie sąd powszechny uznałby kwotę pobranego wynagrodzenia za świadczenie nienależne. Wbrew zatem zarówno nazwie zaskarżonej uchwały jak i przywołanym u jej podstaw przepisom, uchwała ta nie "umarza wierzytelności", lecz stanowi oświadczenie woli organu uprawnionego do podejmowania czynności w imieniu pracodawcy o zaniechaniu dochodzenia roszczeń od pracownika samorządowego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 24 k ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.".

Ponadto NSA zauważył, że Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność uchwały "umarzającej wierzytelność" z regulacjami zawartymi w uchwale z 2002 r., wydanej na podstawie art. 34a u.f.p., nie dostrzegł, iż uchwała ta nie mogła stanowić źródła prawa, ponieważ nie została ogłoszona stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606).

Na rozprawie dnia 24 października 2006 r. pełnomocnik organu nadzoru podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały. Pełnomocnik Rady Gminy Ł. argumentował, jak w odpowiedzi na skargę podkreślając, że także przy takiej kwalifikacji długu Wójta jaką przyjął NSA, Rada Gminy była uprawniona do złożenia oświadczenia o częściowej rezygnacji z jego dochodzenia, a podstawą prawną był art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz przepisy kodeksu cywilnego. Wnosząc o oddalenie skargi zaznaczył, iż uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa mimo nie powołania tego przepisu w samej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W niniejszej sprawie skarga organu nadzoru z dnia [...]r. została złożona stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., gdyż organ ten nie orzekł we własnym zakresie w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia zaskarżonej uchwały, czyli od dnia [...]r. (data prezentaty widniejąca na dołączonej do skargi kserokopii zaskarżonej uchwały).

Skarga wniesiona w tym trybie nie jest aktem nadzoru, tak jak np. orzeczenie nadzorcze wydane zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. Tym samym sprawa nie może być uznana za poddaną kontroli sądowoadministracyjnej jako akt nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej wynika jednak z samego przepisu szczególnego jakim jest art. 93 ust. 1 zd. 2 u.s.g. w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a., ponieważ sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczegółowych przewidują sądową kontrolę. Przepisy te tak jak art. 91 ust. 1 u.s.g. nie różnicują uchwał podlegających kontroli przez organ nadzoru, a tym samym kontroli sądowoadministracyjnej, odmiennie niż w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., gdzie przewidziano orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych jednostek podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W przypadkach, do których odsyła art. 3 § 3 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawując kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), stosuje środki przewidziane w przepisach szczególnych wynikające np. z art. 94 u.s.g., co zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd wziął pod uwagę wykładnię prawa dokonaną przez NSA wynikającą z uzasadnienia wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. zapadłego w niniejszej sprawie (art. 190 P.p.s.a).

Jak wynika z zaskarżonej uchwały jej przedmiotem było "umorzenie części wierzytelności od Wójta Gminy". Wskazują na to:

- jej tytuł tak określony,

- podstawy prawne w niej powołane, a mianowicie art. 18 ust. 1 u.s.g., § 2 ust. 2 uchwały z 2002 r. oraz art. 34a u.f.p. stanowiący bezpośrednią delegację ustawową do wydania uchwały z 2002 r., a pośrednio także zaskarżonej uchwały

- treść jej § 1, który precyzuje, że chodzi o umorzenie wierzytelności w kwocie [...] zł należnej od Wójta Gminy z tytułu utraty wynagrodzenia w związku z nie złożeniem w ustawowym terminie informacji o prowadzonej działalności gospodarczej przez jego małżonkę.

Analizując wszystkie tak skonkretyzowane elementy uchwały należy wskazać, że organ Gminy, od strony formalnej, podjął uchwałę dotyczącą wierzytelności pieniężnej, której charakter winien kwalifikować ją do wierzytelności jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, do której nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, jak stanowi art. 34a u.f.p.

Taką też uchwałę zaskarżył organ nadzoru, gdyż, jak wynika ze skargi, wnosił o "stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia [...] 2005 roku w sprawie umorzenia części wierzytelności należnej od Wójta Gminy" podnosząc zarzuty dotyczące takiej wierzytelności, co znalazło odzwierciedlenie również w skardze kasacyjnej.

Jednak NSA po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę takie okoliczności sprawy jak to, że:

- Wójt Gminy Ł. nie złożył w terminie stosownego oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej przez członka rodziny,

- w tym okresie pracodawca samorządowy wypłacał Wójtowi wynagrodzenie,

- pracodawcy samorządowemu należy się zwrot świadczenia nienależnego za

okres objęty utratą wynagrodzenia zgodnie z art. 24j ust. 1 u.s.g.,

- wierzytelność ta może być wierzytelnością pracodawcy, jeżeli we właściwym trybie sąd powszechny uznałby kwotę pobranego wynagrodzenia za świadczenie nienależne,

ustalił, że uchwała ta nie "umarza wierzytelności", o których mowa w art. 34a u.f.p.

Ponadto Sąd ten stwierdził, że uchwała z 2002 r. nie mogła stanowić źródła prawa, ponieważ nie została ogłoszona stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606).

Tym samym dokonując ponownej oceny zaskarżonej uchwały należy uznać, że uchwała ta naruszyła prawo z tego względu, że istnieją przesłanki stwierdzenia jej nieważności polegające na wydaniu uchwały o umorzeniu wierzytelności jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego w sytuacji nie istnienia tej wierzytelności, czyli z naruszeniem art. 34a u.f.p. i dodatkowo przy braku określenia szczegółowych regulacji prawa miejscowego.

Uchwała tak określona będąca przedmiotem oceny Sądu zawierająca wskazane błędy nie może pozostać w obrocie prawnym. Skutku tego nie może zmienić to, że od strony merytorycznej NSA uznał, iż uchwała zawiera ze swej istoty oświadczenie woli organu uprawnionego do podejmowania czynności w imieniu pracodawcy o zaniechaniu dochodzenia roszczeń od pracownika samorządowego i że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 24k ust. 1 pkt 2 u.s.g. Ocena tej uchwały nie była niezbędna dla końcowego załatwienia niniejszej sprawy (art. 135 P.p.s.a.).

W związku z powyższym oraz faktem, że upłynął jeden rok od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, a nie uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia organowi nadzoru, Sąd był zobowiązany do zastosowania innego środka, a mianowicie orzeczenia o niezgodności tej uchwały z prawem na podstawie przepisu szczególnego art. 94 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a.

Mając na uwadze treść art. 94 ust. 2 zd. 2 u.s.g., z którego wynika, że zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem nie było podstaw z art. 152 P.p.s.a. do określenia w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany.