Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Anna Łuczaj, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki Akcyjnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2064/04 w sprawie ze skargi M. L., E. J. i K. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2005 r., I SA/Wa 2064/04 uchylił zaskarżoną przez M. L., E. J. i K. S. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz poprzedzająca ją decyzję tego samego organu z dnia [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Swoją decyzją z dnia [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 30 września 1954 r. i utrzymanego nią orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 20 stycznia 1954 r. odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej nieruchomości położonej w Warszawie przy [...], nr hip. [...]. Nieruchomość ta znajdowała się w granicach planu zagospodarowania przestrzennego z 1949 r. przyjętego na podstawie art. 3 lit a ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy. Według tego planu nieruchomość przeznaczona była pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. W 1948 r. na nieruchomości znajdowały się: budynek frontowy murowany 1-6 kondygnacji handlowy, oficyna lewa i prawa 6 kondygnacji oraz oficyna poprzeczna 5 kondygnacji mieszkalna. Korzystanie z nieruchomości nie dało się pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego i stanowiło podstawę odmowy ustanowienia prawa do gruntu na podstawie art 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. L., E. J. i K. S. podniosły, że ówczesny porządek prawny nie uniemożliwiał wynajmowania budynków na cele biurowe, nic nie przeszkadzało zrealizowaniu zabudowy zgodnej z planem przez osoby fizyczne. W swojej decyzji z [...] utrzymującej w mocy decyzję wydaną w I instancji organ administracji stwierdził, iż orzeczenia z 1954 r. nie naruszały art 7 ust. 2 dekretu, a oddanie gruntu byłym właścicielom oznaczało, iż teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził m.in., że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wyjaśnił, dlaczego ustalenia planu zagospodarowania dla przedmiotowej nieruchomości sprzeciwiały się ustanowieniu prawa własności czasowej, stwierdzając jedynie, że korzystanie z nieruchomości przy [...] nie dało się pogodzić z planowym przeznaczeniem terenu pod użyteczność publiczną. Organ nie ustosunkował się też do podniesionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy twierdzenia, iż przynajmniej część nieruchomości spełniała warunki do uznania, że jest wykorzystywana zgodnie z przewidywanym dla niej celem użyteczności publicznej. Także twierdzenie organu, iż oddanie nieruchomości na własność czasową byłym właścicielom oznaczało, że teren zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych, zdaniem Sądu "jest niczym niepopartym przypuszczeniem". Sąd uznał, że w ponownym postępowaniu niezbędna jest szczegółowa analiza planu zagospodarowania odnoszącego się do przedmiotowej nieruchomości, zwłaszcza w celu ustalenia, czy plan zawierał rozstrzygnięcia dotyczące istniejących budynków, a jeżeli tak, to czy z tych ustaleń wynikały przesłanki odmowy ustanowienia własności czasowej.

W skardze kasacyjnej P. SA zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości opierając skargę kasacyjną na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oparte na wadliwym wnioskowaniu, że organ naruszając art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił w sposób dostateczny, dlaczego ustalenia planu zagospodarowania dla przedmiotowej nieruchomości sprzeciwiały się ustanowieniu własności czasowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy załączone do akt barwne reprodukcje fragmentów planu w sposób jednoznaczny pozwalają stwierdzić, że korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z przedmiotowej nieruchomości nie dało się pogodzić z obowiązującym planowanym przeznaczeniem terenu pod użyteczność publiczną. Podnosząc ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzut Sądu dotyczący braku wszechstronnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy, w tym odmienności w ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego ze sposobem korzystania z nieruchomości jest całkowicie nietrafny. Akta spray zwierają bowiem barwne wydruki fragmentów planu zabudowy obejmujące nieruchomość ozn. hip. [...]. W planie tym tereny przeznaczone pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkalne oznaczone zostały kolorem jasny brąz, natomiast tereny przeznaczone pod budynki użyteczności publicznej zostały oznaczone kolorem różowym. Przedmiotowa nieruchomość zaznaczona jest w kolorze różowym. Plan więc wyraźnie rozgraniczał tereny przeznaczone pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkalne od terenów przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Dlatego sposób korzystania dotychczasowych właścicieli z nieruchomości był sprzeczny z planem. Plan uszczegóławiał przeznaczenie danego terenu. W tej sytuacji przeprowadzanie postępowania dowodowego, w celu ustalenia, dlaczego postanowienia planu nie dały się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przy [...] byłoby pozbawione racji, gdyż zapisy planu przesądzają tą kwestię. To samo dotyczy zarzutu skarżących, iż przynajmniej część nieruchomości spełniała warunki do przyznania jej prawa własności czasowej, gdyż była wykorzystywana na cele biurowe i mieszkalne. Zauważono, iż być może decyzje organu administracji nie zawierały właściwego uzasadnienia, ale takie naruszenia nie miały wpływu na wynik sprawy i nie stwarzały podstaw do wydania wyroku na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit c. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W miejsce zmarłej skarżącej E. J. do postępowania wstąpili jej następcy prawni J. J. i K. S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymogom.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy istnieje jakaś różnica pomiędzy przeznaczeniem terenu pod "budynki i urządzenia użyteczności publicznej", a przeznaczeniem pod "budynki na cele handlowe, biurowe i mieszkaniowe". W wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 11 grudnia 1998 r., IV SA 434/97, LEX nr 45862 przyjęto, że znaczenie pojęcia "obiekt użyteczności publicznej", w kontekście prawa własności czasowej w rozumieniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) należy ustalać zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta RP z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. nr 34, poz. 216). Przepis art. 320 ust. 1 tego rozporządzenia upoważniał Ministra Spraw Wewnętrznych do wydawania w porozumieniu z zainteresowanym ministrami "szczegółowych przepisów o budowie: świątyń, teatrów, kinematografów, strzelnic, cyrków, szkół, hoteli, hal targowych, szpitali, budynków przeznaczonych na zebrania publiczne i w ogóle budynków przeznaczonych do użytku publicznego". Przepis ten może być wiec pomocny przy ustalaniu czy organ administracji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podjętych w 1954 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej prawidłowo ustaliły, stosownie do art. 7 ust. 2 powołanego dekretu, iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. A więc, czy trafnie Sąd i instancji uznał, że kwestia ta nie została należycie wyjaśniona przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Jednak w skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że ze znajdujących się w aktach reprodukcji fragmentów planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że w planie odróżniano tereny pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkalne i tereny pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Przyjąć więc trzeba, iż inne było przeznaczenie terenów pod te zamierzenia. W konsekwencji wypada uznać, że wykorzystanie terenu na cele biurowe, handlowe i mieszkalne nie mieściło się w przeznaczeniu terenu na cele użyteczności publicznej. Zasadnie w skardze kasacyjnej zauważono, że nieruchomość przy [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej, a więc jej wykorzystania na cele handlowe biurowe i mieszkalne nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej kwestii jest zbędne. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy stanowił, że gmina uwzględnia wniosek właściciela gruntu o przyznanie mu na tym gruncie "prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną", jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Skoro plan zagospodarowania przestrzennego wyłączał dotychczasowe przeznaczenie gruntu, to nie można postawić organom administracji zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji wyrok Sądu I instancji nie powinien się ostać. Wychodząc z niewłaściwego założenia, iż w sprawie powinno być od początku przeprowadzone postępowanie wyjaśniające Sąd I instancji nie dokonał oceny legalności zaskarżonej do niego decyzji.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.