III SAB/Gd 11/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-26	
Data wpływu	2026-01-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Adam Osik
Janina Guść
Jolanta Sudoł /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor sądowy WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J. W. i A. W. na bezczynność Prezydenta Miasta Sopotu w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
J. W. i A. W. (dalej również jako: "skarżący") wnieśli

w dniu 19 grudnia 2025 r., za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Sopotu w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Przedmiotowa skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Skarżący w dniu 8 września 2025 r. złożyli do Prezydenta Miasta Sopotu skargę na dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w S., zarzucając dyrektorowi naruszenie określonych w przepisach ustawy - Prawo oświatowe obowiązków nauczyciela/dyrektora oraz praw ucznia, a także uchybienie godności zawodu nauczyciela.

Prezydent Miasta Sopotu poinformował skarżących, w piśmie datowanym na dzień 8 października 2025 r., że wycofał przekazanie skargi do rozpatrzenia przez Radę Miasta Sopotu i kierując się szeroko rozumianym dobrem małoletnich rozpoznał skargę, uznając ją za bezpodstawną.

Skarżący, po otrzymaniu powyższej informacji, zwrócili się do Prezydenta Miasta Sopotu, w piśmie z dnia 27 października 2025 r., z żądaniem:

- niezwłocznego przekazania ich skargi na dyrektora zgodnie z właściwością do rozpatrzenia uprawnionemu organowi, którym jest Rada Miasta Sopotu;

- niezwłocznego udostępnienia im, jako stronie, pełnej dokumentacji z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w szczególności protokołów z tego postępowania.

Prezydent Miasta Sopotu w piśmie z dnia 7 listopada 2025 r. wskazał, że podtrzymuje stanowisko uzasadniające nieprzekazania skargi do rozpatrzenia przez Radę Miasta Sopotu. Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia pełnej dokumentacji z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego poinformował, że stanowisko co do bezzasadności skargi oparto na dokonanej analizie dokumentacji dostarczonej przez skarżących oraz skonfrontowanej z wyjaśnieniami dyrektora szkoły i nauczycieli wskazanych w skardze, a nadto wyjaśnił, że do postępowania skargowego (Dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego) nie ma zastosowania art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który to przepis normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

Skarżący, ustosunkowując się do stanowiska Prezydenta Miasta Sopotu zawartego w piśmie z dnia 7 listopada 2025 r., wskazali w piśmie z dnia 18 listopada 2025 r., że udzielenia informacji o treści pełnej dokumentacji przeprowadzonego postępowania żądają w trybie dostępu do informacji publicznej.

Prezydent Miasta Sopotu, odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poinformował skarżących pismem z dnia 5 grudnia 2025 r., że żądany dokument w postaci notatki ze spotkania wewnętrznego 18 września 2025 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; powoływanej dalej w skrócie jako: "u.d.i.p."). Prezydent Miasta Sopotu wyjaśnił, że wnioskowana notatka ze spotkania wewnętrznego ma charakter pomocniczy, służyła wymianie informacji i uzgodnienia stanowisk, nie jest natomiast wyrazem ostatecznego stanowiska organu, ani dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Prezydenta Miasta Sopotu w sprawie udostępnieniu informacji publicznej skarżący podnieśli, że wniosek o udostępnienie informacji złożyli w dniu 27 października 2025 r. w Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta Sopotu. Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku) nie został dochowany. Do dnia nadania skargi na poczcie nie otrzymali wnioskowanej informacji. Nie zostali również poinformowani o powodach opóźnienia oraz terminie, w jakim Prezydent Miasta Sopotu udostępni informację zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna zostać wydana w formie decyzji administracyjnej. Pismo Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 5 grudnia 2025 r., które skarżący otrzymali w dniu 10 grudnia 2025 r., jak również pisma poprzedzające, nie spełniają wymogów decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślili przy tym, że nie wnioskowali o udostępnienie "notatki", wnioskowali o udostępnienie pełnej dokumentacji z postępowania.

Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarli wniosek o: zobowiązanie Prezydenta Miasta Sopotu do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanej informacji; nałożenie na organ grzywny w związku z rażącym naruszeniem prawa, wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Sopotu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Zdaniem organu, stan faktyczny sprawy nie daje wystarczających podstaw do uznania i stwierdzenia bezczynności Prezydenta Miasta Sopotu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że po pierwsze: jak wyjaśniono w udzielonej skarżącym odpowiedzi, dokumentację prowadzonej sprawy stanowiły pisma wnioskodawców (skarżących) skonfrontowane z wyjaśnieniami wskazanych w pismach nauczycieli [...] Liceum Ogólnokształcącego w S. Dokumentacja sprawy prowadzonej w Urzędzie Miasta Sopotu nie zawiera pisemnych wyjaśnień nauczycieli szkoły. Oznacza to, że skarżący dysponowali pełną dokumentacją sprawy zawierającą ich pisma oraz odpowiedzi Urzędu na ich wystąpienia.

Po drugie: notatka, o której mowa w piśmie z dnia 5 grudnia 2025 r., mająca charakter roboczy wewnętrzny, zdaniem organu, nie ma charakteru informacji publicznej o której mowa w art. 1 ust 1 u.d.i.p. Dokument ten, służący jedynie do wewnętrznego uzgodnienia stanowiska, mający charakter organizacyjny, porządkujący przygotowanie ostatecznego stanowiska organu, nie podlega zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Prezydent Miasta Sopotu podtrzymuje więc w całości swoje stanowisko prezentowane w odpowiedzi skierowanej do skarżących, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sadów administracyjnych (m. in. w wyroku NSA z dnia 6 września

2022 r., III OSK 1588/21, wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2025 r., III OSK 2477/23), że dokumenty wewnętrzne, które mają charakter roboczy, organizacyjny i nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Po trzecie: niezależnie od wskazanych wyżej argumentów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak stanu bezczynności wynikający z faktu udzielania odpowiedzi skarżącym, na składane przez nich wnioski. Na każde z wystąpień, pism składanych przez skarżących udzielano odpowiedzi. W tej sytuacji nie sposób jest zarzucać bezczynności. Odpowiedź Prezydenta Miasta Sopotu na wniosek zainteresowanych uznawać należy jako udzielenie informacji, nawet w przypadku, gdy przekazane stronom stanowiska Prezydenta Miasta Sopotu nie satysfakcjonują zainteresowanych. Niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności.

Odnosząc się do zarzutu braku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, organ stoi na stanowisku i prezentuje pogląd, że odmowa udostępnienia informacji wskazywanej jako informacja publiczna, wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy rzeczywiście chodzi o informację publiczną. Gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, wówczas nie ma podstaw do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a obowiązkiem podmiotu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zawiadomienie wnioskodawcy, iż żądane informacje i dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ww. ustawą.

W piśmie procesowym, stanowiącym replikę na odpowiedz organu na skargę, skarżący wskazali, że nie podzielają uwag Prezydenta Miasta Sopotu zawartych w odpowiedzi na skargę i w pełni podtrzymują stanowisko wyrażone w skardze na bezczynności. Skarżący zaznaczyli, że nie wnosili o udzielenie informacji o tym, co stanowiło dokumentację postępowania, lecz o jej udostępnienie. Podkreślili przy tym ponownie, że nigdy nie występowali o udostępnienie "notatki ze spotkania wewnętrznego", tudzież "wewnętrznej notatki służbowej", na którą powołuje się Prezydent Miasta Sopotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, aby uchylić się od zarzutu bezczynności podmiot zobowiązany powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenie tej okoliczności determinuje dalsze czynności organu, w takim bowiem przypadku organ powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Prezydent Miasta Sopotu, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem, na którego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) został nałożony obowiązek udostępnienia, pozostającej w jego dyspozycji, informacji publicznej.

Przechodząc do oceny charakteru wnioskowanej przez skarżących informacji, wskazać należy, że wniosek skarżących, co skarżący podkreślali w skardze i piśmie procesowym, dotyczył udostępnienia pełnej dokumentacji z przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta Sopotu postępowania wyjaśniającego w sprawie ich skargi na dyrektora szkoły. Tak skonstruowane żądanie stanowi faktycznie wniosek o udostępnienie akt postępowania skargowego prowadzonego w trybie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 (opub.: ONSAiWSA 2014/3/37), że akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich.

W orzecznictwie podkreśla się dodatkowo, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 ustawy, a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem, że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2289/12).

Pogląd, że akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to również, będących przedmiotem sprawy, akt postępowania skargowego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Sopotu. Warunkiem jednak skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest skonkretyzowanie wniosku. Ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został zrealizowany. Wniosek skarżących dotyczył, jak sami skarżący podkreślali wielokrotnie, prawa dostępu do zbioru (dokumentów wytworzonych i zebranych przez Prezydenta Miasta Sopotu w związku ze wszczętym przez skarżących postępowaniem skargowym), a nie konkretnie określonej informacji (dokumentu).

Konkludując, skoro w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka przedmiotowa stosowania przepisów u.d.i.p., to nie można czynić organowi skutecznego zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Na marginesie odnotować należy, że wywody organu dotyczące charakteru notatki ze spotkania wewnętrznego nie mają znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Organ nie jest bowiem uprawniony ani zobowiązany do dokonywania założeń lub do samodzielnego zawężania bądź rozszerzania zakresu żądania w oparciu o domniemane intencje wnioskodawcy. To wnioskodawca określa, czego dotyczy jego żądanie. W niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej, a co skarżący wielokrotnie akcentowali, wolą skarżących było uzyskanie, w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do akt postępowania skargowego prowadzonego w trybie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, mając powyższe na względzie, oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd wskazuje, że wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Żaden przepis p.p.s.a. nie przewiduje, na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, możliwości zasądzenia zwrotu kosztów od skarżącego na rzecz organu. Jedynym przypadkiem, kiedy sąd zasądza zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, jest przypadek uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Wówczas zwrot kosztów postępowania sądowego przysługuje skarżącemu od organu.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność.