II SA/Ke 363/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-05-28	
Data wpływu	2015-04-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek /sprawozdawca/
Jacek Kuza /przewodniczący/
Renata Detka	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 147, art. 151, art. 152;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art. 90 ust. 1 zd,. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 1991 nr 95 poz 425; art. 14 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 34  b zd. 1,; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 24 lipca 2014r. nr LXIV/1113/2014 w przedmiocie określenia bezpłatnego wymiaru nauczania, wychowania i opieki oraz wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Kielce w czasie przekraczającym ten wymiar I. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim stanowi, że bezpłatne nauczanie , wychowanie i opieka w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Kielce realizowane jest w godzinach od 8:00 do 14:00 ; II. w pozostałej części oddala skargę; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.	
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] Rada Miasta określiła bezpłatny wymiar nauczania, wychowania i opieki oraz wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w przedszkolach prowadzonych przez Miasto w czasie przekraczającym ten wymiar. W podstawie prawnej uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1 i art. 42 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 pkt 1 Ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W § 1 powyższej uchwały ustalono, że nauczanie, wychowanie i opieka w przedszkolach prowadzonych przez Miasto realizowane jest bezpłatnie w wymiarze 6 godzin dziennie od 8:00 do 14:00. W § 2 pkt 4 postanowiono, że opłatę wnosi się z góry do dnia 15 każdego miesiąca na rachunek bankowy przedszkola. W przypadku, gdy ten dzień jest ustawowo wolnym od pracy, za ostatni dzień płatności uważa się najbliższy dzień roboczy. W § 3 ustalono, że wymiar godzin wykraczający poza bezpłatny czas nauczania, wychowania i opieki i wynikającą z niego wysokość opłat określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka.

W dniu 31 marca 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej - wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 1, § 2 pkt 4 i § 3. Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez:

– zakreślenie godzin od 8:00 do 14:00, w których realizowane jest bezpłatne nauczania, wychowanie i opieka;

– określenie terminu i sposobu uiszczania opłat za przedszkole;

– przekazanie kompetencji do ustalania wysokości opłat za świadczenia przedszkoli na rzecz innego podmiotu oraz wskazanie innej niż akt prawa miejscowego formy aktu ustalającego opłaty – bez umocowania prawnego i podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Rada Miasta w § 1 zaskarżonej uchwały narzuciła sztywno godziny, w których nauczanie, wychowanie i opieka w przedszkolach są bezpłatne, co stanowi naruszenie zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, delegacji ustawowej. Regulacja zawarta w § 2 pkt 4 uchwały stanowi zaś naruszenie normy kompetencyjnej wynikającej z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, który nie przewiduje dla organu uchwałodawczego gminy kompetencji do określania w akcie prawa miejscowego terminu i sposobu uiszczania opłat za przedszkole. Sprzeczny z art. 14 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy jest również § 3 uchwały, ponieważ rada nie została upoważniona do wskazania innego niż akt prawa miejscowego formy aktu ustalającego opłaty za przedszkole. Kwestia zawierania umów cywilnoprawnych pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami lub opiekunami prawnymi nie została przewidziana w cyt. przepisie ustawy.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty, do właściwości organu prowadzącego należy ustalanie czasu zajęć w przedszkolach, za które rodzice nie wnoszą opłat. Ponieważ w powołanych przepisach ustawy zastosowano określenia "w czasie", jak i "w wymiarze", do ich interpretacji przyjęto wykładnię językową. Skoro ustawodawca w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy użył zwrotu "w czasie ustalonym przez organ prowadzący", a nie "w wymiarze", to zdaniem organu Rada Miasta nie przekroczyła delegacji ustawowej zakreślając godziny, w których realizowane jest bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka w przedszkolach od 8:00 do 14:00. Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty z dnia 5 sierpnia 2010 r. stwierdzono, że istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, iż odpłatność za przedszkola publiczne jest dopuszczona, i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale w okresie krótszym niż 5 godzi dziennie nadal istnieje obowiązek zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego. Nie jest możliwe określenie bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki dla każdego dziecka indywidualnie, ponieważ zakłóciłoby to porządek i godziny pracy, zarówno nauczycieli, jak i przedszkola.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego § 2 pkt 4 uchwały, organ uznał, że zapis ten nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, ponieważ w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty posłużono się pojęciem "opłaty", bez określenia definicji tego wyrażenia oraz reguł, według której powinna być ustalona. W związku z powyższym Rada Miasta była zobowiązana do ustalenia wysokości opłat za korzystanie z przedszkoli w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnego nauczania.

Odnosząc się do treści § 3 uchwały, organ stwierdził, że zapis ten nie przenosi kompetencji do ustalania wysokości opłat za korzystanie z przedszkoli, a jedynie informuje, że godziny pobytu dziecka w przedszkolu ustalane są na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej miedzy dyrektorem przedszkola a rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka. Opłata określona w art. 15 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie ma charakteru opłaty stałej, ponieważ jest ustalana dla każdego dziecka indywidualnie, w oparciu o deklaracje rodziców (opiekunów prawnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uznanie, że w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego doszło do naruszenia prawa obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części, albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem (art. 90 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc: z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9.12.2003r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, do takich naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego stanowiącego podstawę podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.02.1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSWS 1998/3/79).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej u.s.o. Przepis ten przewiduje, że rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zgodnie z ostatnim przywołanym przepisem, przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Wynikające z powyższych regulacji uprawnienie rady gminy wyłącznie do ustalania wysokości opłat oraz ustalania ilości godzin bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki podniesione zostało w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11.03.2014r., sygn.. akt II SA/Bd 10/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.04.2015r., sygn. akt IV SA/Po 1059/14 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Skoro w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. ustala się minimalny czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolach publicznych, to rada gminy może tylko ustalić czas dłuższy i jest to jej uprawnienie w zakresie dotyczącym ustalenia tego czasu. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było upoważnienie rady gminy do ustalania godzin, w jakich miałyby się odbywać bezpłatne zajęcia, to wprost dałby takiemu uprawnieniu wyraz w przepisach ustawy, zaś tego ustawodawca nie uczynił.

Za przedstawioną wykładnią przemawia również treść § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r.w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, zgodnie z którym organizację pracy przedszkola określa ramowy rozkład dnia ustalony przez dyrektora przedszkola (...). Na podstawie ramowego rozkładu dnia nauczyciel, któremu powierzono opiekę nad danym oddziałem, ustala dla tego oddziału szczegółowy rozkład dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 34b zd. 1 u.s.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie swojej działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

W ocenie Sądu, na gruncie wskazanych regulacji, sprecyzowanie przez Radę Miasta w § 1 zaskarżonej uchwały konkretnych godzin bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Miasto , nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 pkt 1 lit a u.s.o. i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego odnośnie konieczności stwierdzenia nieważności § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały dotyczącego określenia terminu i sposobu uiszczenia opłat za przedszkole, jak również stwierdzenia nieważności § 3 w zakresie w jakim przekazuje kompetencje do ustalania wysokości opłat za świadczenia przedszkoli na rzecz innego podmiotu oraz wskazuje inną niż akt prawa miejscowego formę aktu ustalającego opłaty.

Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, w ustawie o systemie oświaty brak jest definicji pojęcia "opłata" jak również zasad ustalania jej wysokości ponad bezpłatny wymiar nauczania, wychowania i opieki. Z art. 14 ust. 5a u.s.o. wynika, że wysokość opłaty, o której mowa w ust. 5 pkt 1, nie może być wyższa, niż 1 zł za godzinę zajęć. Korzystając z tej regulacji Rada Miasta ustaliła, że za godzinę korzystania z wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w § 1 ( 6 godzin dziennie) opłata wynosi 1zł (§ 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały).

Jakkolwiek w upoważnieniu zawartym w art. 14 ust. 5 pkt 1 lit a u.s.o. nie mieści się określenie terminu i sposobu uiszczenia opłaty za korzystanie z przedszkola to zauważyć należy, że unormowanie z § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały ma charakter techniczny i informacyjny. Nie stanowi więc istotnego naruszenia prawa, prowadzącego do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Z tego względu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej części uchwały.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można uznać, aby w § 3 zaskarżonej uchwały doszło do przekazania kompetencji organu stanowiącego na rzecz dyrektora przedszkola oraz zmiany formy aktu ustalającego opłaty.

Wskazany przepis służy indywidualnemu (dla każdego dziecka) ustaleniu opłaty za korzystanie z przedszkola w oparciu o deklaracje rodziców, którzy decydują na jaki czas przedszkole ma zapewnić dziecku opiekę, a przez to deklarują gotowość płatności za ten czas. Rodzice mają prawo korzystać z przedszkola w zakresie określonym w umowie i obowiązek ponoszenia opłat zgodnie z umową. Regulacje zawarte w uchwale zabezpieczają więc zarówno interesy świadczeniobiorców jak i Gminy . Z uwagi na treść art. 14 ust. 5 pkt 1 lit a w zw. z ust. 5a art. 14 u.s.o. kompetencja rady gminy obejmuje uprawnienie do określenia wymiaru bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolach publicznych ponad minimalny wymiar określony na 5 godzin dziennie oraz ustalenia wysokości opłaty za 1 godzinę zajęć w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych. Indywidualne ustalanie odpłatności za korzystanie z przedszkoli prowadzonych przez Miasto w tych kompetencjach się nie mieści. Unormowanie z § 3 zaskarżonej uchwały nie narusza uprawnień rady gminy w określonym powyżej zakresie. Nie stanowi więc istotnego naruszenia prawa, prowadzącego do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Z tego względu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej części uchwały.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. Oddalając skargę w pozostałej części (pkt II sentencji) Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.