Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2018 r.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Gminy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] października 2020 r., na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i ust. 6 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510) – zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Gminę [...] utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2018 r., stwierdzającą, że M. K. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia, w okresach od 15 do 25 listopada 2015 r. oraz 3 do 25 listopada 2016 r.

Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy.

W wyniku kontroli przeprowadzonej u płatnika tych składek – Gminy [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. [...] lutego 2018 r. zwrócił się do dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania przez M. K. ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania zawartych z płatnikiem w ww. okresach umów zatytułowanych "umowa o dzieło". Organ ustalił, że przedmiot tych umów obejmował zbieranie należności za pobór wody na terenie Gminy [...] ([...]).

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wszcząwszy postępowanie administracyjne zawiadomił o tym M. K. oraz Urząd Gminy [...]. W stosunku do tak określonych stron prowadził dalsze czynności procesowe. Organ przyjął, że – wbrew treści zawartych umów, nazwanych umowami o dzieło – w rzeczywistości wykonywano pracę na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z art. 750 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145) – zwanej dalej "k.c." zastosowanie mają przepisy o zleceniu. Wobec tego w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. ustalono, że M. K. podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu umów zawartych z płatnikiem, którego oznaczono jako "Urząd Gminy [...]". W ten sam sposób opisano płatnika w uzasadnieniu decyzji. Wymieniając podmioty, którym doręczana jest decyzja określono je jako "adresat" , "płatnik" oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...].

W wyniku wniesionego przez płatnika składek odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wskazał, że wprawdzie skarżąca zawarła umowy, które nazwano umowami "o dzieło", lecz w rzeczywistości ich treść odpowiada umowie o świadczenie usług, bo ich przedmiot nie polegał na dostarczeniu rezultatu pracy wykonawcy, nie był samoistny wobec niego ani zindywidualizowany. Polegał na starannym wykonaniu prostych powtarzalnych czynności faktycznych. Zdaniem organu czynności te nie były charakterystyczne dla umowy o dzieło, bowiem ta, w świetle art. 627 i nast. k.c. wymaga określonego rezultatu, który nie występuje w przypadku wykonywania wielu powtarzalnych czynności, a za takie uznano pobór należności za wodę. Na ostatniej stronie decyzji wskazano, że podlega ona doręczeniu M. K. oraz Urzędowi Gminy [...].

Powyższa decyzja stała się przedmiotem wniesionej przez Gminę [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucono w niej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności wadliwe określenie stron postępowania, bo za płatnika powinna być uznana Gmina [...], nie zaś Urząd tej Gminy, art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy, art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 136 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania i powielenie wad postępowania pierwszoinstancyjnego polegających na nieprawidłowym określeniu strony postępowania oraz art. 28 i art. 29 k.p.a. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 66 1 pkt 1 lit. e w związku z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach polegające na uznaniu, że M. K. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia na skutek błędnej interpretacji art. 734 § 1 i art. 750 w związku z art. 627 k.c. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana w pierwszej instancji podlegały stwierdzeniu nieważności, albowiem zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W nauce i orzecznictwie powszechnie akceptuje się praktykę organów wskazywania stron – adresatów decyzji w tzw. rozdzielniku decyzji, to jest w miejscu, w którym organ wymienia tych, którym doręcza decyzję. Dla prawidłowości decyzji nie może mieć przecież większego znaczenia to, w którym miejscu strona zostanie oznaczona, byleby nastąpiło to w sposób jednoznaczny (zob. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 937/16, LEX nr 2469290, H. Knysiak-Sudyka [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2019, komentarz do art. 107, teza 5). Dlatego nie budzi zastrzeżeń to, że w tym właśnie miejscu decyzji organy postanowiły wymienić strony postępowania. Uczyniły to jednak wadliwie, bo jeden z podmiotów określonych jako strona takiego przymiotu nie nosił.

Wyjaśnić należy, że określenie adresata decyzji należy do konstrukcyjnych elementów tego aktu, a więc dla niego podstawowych, warunkujących jego byt. Zdolność do czynności w postępowaniu administracyjnym, zwana zdolnością administracyjnoprawną, przysługuje osobom fizycznym, osobom prawnym oraz państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, a także organizacjom społecznym nieposiadającym osobowości prawnej (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2019, komentarz do art. 29, teza 1).

W tej sprawie zdolność prawna przysługiwała (poza M. K.) płatnikowi składek, to jest Gminie [...]. Pomimo to organy prowadziły postępowanie i wydały decyzje w obu instancjach kierując decyzję do urzędu tej Gminy, a więc jednostki organizacyjnej obsługującej Gminę. W ten sposób opisano stronę nie tylko w tzw. rozdzielnikach decyzji, ale w rozstrzygnięciach i uzasadnieniach. Decyzje zostały zatem skierowane do adresata, któremu nie tylko nie przysługiwał status strony, ale nie posiadał on wspomnianej zdolności administracyjnoprawnej. Konsekwencją wskazania w obydwu decyzjach, jako strony podmiotu, któremu nie przysługuje wspomniana zdolność administracyjnoprawna stało się spełnienie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dodać należy, że nie mamy tu do czynienia jedynie z wadliwym doręczeniem decyzji, lecz z nieprawidłowo, pod względem podmiotowym skonkretyzowaną wiązką praw i obowiązków. Decyzje zaadresowano wobec struktury organizacyjnej, która w żadnej konfiguracji procesowej, nawet potencjalnie przymiotu strony nosić nie może (zob. T. Kiełkowski [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2019, komentarz do art. 156, teza 13, wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2215/17, LEX nr 2699631, wyrok NSA z wyrok NSA z 8.05.2014 r., sygn. akt II GSK 377/13, LEX nr 1481797).

Argumenty odpowiedzi na skargę, odnoszące się do tego, że płatnik składek w taki właśnie sposób opisywał swój status oceny tej zmienić nie mogą, bowiem po myśli art. 7 k.p.a. to organy administracji obowiązane są nie tylko do przestrzegania prawa, ale też do stania na straży praworządności. Wynikająca z tego przepisu norma drugiego stopnia zobowiązuje organy do dbania o zgodność z prawem podejmowanych w toku prowadzonego postępowania czynności. Jak zwrócono uwagę w piśmiennictwie, temu swoistemu nadzorowi i kontroli poddane są organy administracji oraz inne podmioty postępowania, w tym jego strony (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 70). Akceptacja nieprawidłowych czynności strony w postępowaniu administracyjnym może skutkować obciążającej administrację wadliwością decyzji.

Sumując, kierując decyzję do jednej ze stron postępowania wskazanej jako "Urząd Gminy [...]" wyczerpywano znamię "skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie", a więc unormowanego w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. naruszenia stwarzającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Uchybienie to wystąpiło pierwotnie decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wydana na skutek odwołania decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności petryfikowała to naruszenie.

Ustalenie to legło u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Na podstawie art. 135 tej ustawy Sąd stwierdził nieważność także decyzji wydanej w pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).