Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1184/13 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną.

Syg.akt II OSK 2196/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2014 roku, syg. akt II SA/Bk Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 roku, nr [...] w przedmiocie dokonania zmiany lasu na użytek rolny oddalił skargę.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym.

W dniu 21 marca 2013 roku .L M. złożyła wniosek o zmianę przeznaczenia działki nr ew. [...], położonej w obrębie K., gmina [...] z działki leśnej na działkę rolną ponieważ chciałaby powiększyć areał gruntów rolnych.

Według poczynionych ustaleń faktycznych przedmiotowa działka nr ew. [...] stanowiąca własność wnioskodawczyni jest działką leśną o powierzchni 0,0442 ha i ma kształt wąskiego pasa gruntu o długości 40 m i szerokości 10 m. Jest położona pomiędzy miejscowościami S. i K., porasta ją drzewostan sosnowy niskiej jakości hodowlanej w wieku 25 -30 lat z domieszką dębu o przerywanym zwarciu. Działka ta od strony wschodniej graniczy z większym kompleksem leśnym

( działki nr ew. [...] i [...]), a od strony południowej i zachodniej graniczy działkami wnioskodawczyni nr ew. [...] i [...], które stanowią niewykorzystane użytki rolne porośnięte trawą i pozbawionymi drzewostanu na większej powierzchni. Przedmiotowa działka została nabyta przez wnioskodawczynię od Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych.

W zawartym stanowisku Nadleśnictwo Dojlidy wskazywało, że zasadnym jest dalsze prowadzenie gospodarki leśnej na działce nr ew. [...].

Organ pierwszej instancji wskazując na przepis art. 13 ust.2 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach(DZ.U z 2011 roku, nr 12, poz. 59 ze zm. dalej jako ustawa o lasach) podnosił, że nie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionej potrzeby dla właściciela zmiany charakteru gruntu z lasu na użytek rolny.

Wskazywano, że przekształcone w 2009 roku z lasu na działki rolne, sąsiednie działki nr ew. [...] i [...] nie są przez wnioskodawczynię wykorzystywane na cele produkcji rolnej. Organ wskazywał również, że przekształcenie działki nr [...] w użytek rolny spowodowałoby, że fragment kompleksu leśnego na wschód od tej działki przestałby funkcjonować jako las, co mogłoby doprowadzić do degradacji i utraty wartości przyrodniczych dużo większej powierzchni gruntu. Za żądanym przekształceniem nie przemawia również rozdrobnienie okolicznych działek ponieważ jednostkowe przekształcenie owego rozdrobnienia nie wyeliminuje

Odwołując się od decyzji L. M. wskazywała, że doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013 roku, poz. 267, dalej jako k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie w ocenie dowodów decyzji z dnia [...] listopada 2009 roku zezwalającej na przekształcenie na cele nieleśne działek nr ew. [...] i nr ew. [...] oraz pominięcie stanowiska Nadleśnictwa D. z postępowania o sprzedaż odnośnie przydatności działki nr ew. [...] dla gospodarki leśnej, brak ustaleń co do działek( nr ew. [...] i [...]), sąsiadujących z przedmiotową działką, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuciła również naruszenie przepisu art. 13 ust.2 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że brak jest szczególnego interesu strony w przeznaczeniu działki nr ew. [...] na użytek rolny.

Decyzją z dnia [...] października 2013 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy bazując na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dokonał identycznej oceny prawnej. Wskazał, że działka nr ew. [...] tworzy zwarty kompleks leśny razem z lasem na działkach nr ew. [...] i [...] i winna taki charakter zachować w dalszym ciągu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na wynikający z ustawy o lasach obowiązek dbania o zachowanie i zapewnienie ciągłego użytkowania lasów. Zgodziło się, że nie można uznać, iż zachodzi w tym przypadku ,, szczególnie uzasadniona potrzeba ‘’ w rozumieniu art. 13 ust.2 ustawy o lasach, zamiaru powiększenia areału należących do skarżącej gruntów rolnych, zwłaszcza w sytuacji gdy wcześniej przekształcone na działki rolne( nr ew. [...],[...] ) nie są do chwili obecnej wykorzystywane do produkcji rolnej.

L. M. we wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego – zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa( art. 8 k.p.a.) i zasady praworządności( art. 6 k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie decyzji Starosty Powiatu B. o zgodzie na zmianę lasu na użytek rolny na działkach nr ew. [...] i [...] oraz naruszenie przepisu prawa materialnego art. 13 ust.2 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu tego przepisu zgłoszona przez skarżącą potrzeba powiększenia obszaru gruntów rolnych w celu ich racjonalnego zagospodarowania oraz zapobieżenia degradacji.

Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, podnosił, że trafnie wyartykułowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczególny charakter przesłanki pozytywnego uwzględnienia wniosku. Wskazywał, że podkreślenia wymaga zasada wynikająca z treści art. 13 ust.1 ustawy o lasach stanowiąca, iż właściciele lasów obowiązani są do trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania.

Zgoda na zmianę przeznaczenia lasu na użytek rolny wymaga aby zachodził przypadek szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazywał, że za szczególne potrzeby w rozumieniu art. 13 ust.2 ustawy o lasach mogą być uznane sytuacje wyjątkowe, kwalifikowane, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu.

Zdaniem sądu przesłanka szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela zmiany przeznaczenia nie zachodzi w tym przypadku.

Uznał, że trafnie organy zauważyły, iż mimo otrzymania zgody na rolne wykorzystanie działek leśnych o nr ew. [...] i [...] w 2009 roku i mimo upływu kilku lat od ich przekształcenia, nie są one nadal wykorzystywane przez skarżącą do produkcji rolnej. W związku z powyższym w ocenie sądu twierdzenia L. M., iż chce dalej powiększyć swój areał gruntów rolnych o działkę nr ew. [...] nie zasługuje na wiarę. Potrzeba zmiany przeznaczenia gruntu winna być uzasadniona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia strony ale przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji. Sąd zgodził się, że przekształcenie działki nr ew. [...] w użytek rolny spowodowałby, że fragment kompleksu leśnego położonego na wschód od tejże działki przestałby funkcjonować jako las i uległaby zmniejszeniu obecna powierzchnia kompleksu leśnego. Mogłoby to doprowadzić do utraty wartości przyrodniczych tej powierzchni gruntu.

Sąd nie podzielił zarzutu, iż doszło do naruszenia przepisów art. 6 i art. 8 k.p.a. uznając za błędne stanowisko skarżącej, iż pozytywne stanowisko co zmiany przeznaczenia działek nr ew. [...] i [...] winno skutkować pozytywną decyzją w tej sprawie. W ocenie sądu mimo, iż wyżej wskazane działki zmieniły przeznaczenie z lasu na użytek rolny, to okoliczności faktyczne spraw nie są tożsame chociażby z uwagi na ukształtowanie lasu na tych działkach.

Sąd odnosząc się do zarzutów odnośnie zmiennego stanowiska Nadleśnictwa D. i Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych podnosił, że opinia Nadleśnictwa z [...] kwietnia 2012 roku dotyczyła postępowania o sprzedaż działki nr ew. [...] na rzecz L. M. i wówczas wskazywało na nieprzydatność działki dla gospodarki leśnej z powodu trudnego dostępu, małej powierzchni oraz ograniczonej możliwości przeprowadzania zabiegów. Argumenty te nie odnosiły się do braku celowości utrzymania charakteru leśnego działki.

Sąd również zauważył, że skarżąca w krótkim okresie po nabyciu działki leśnej złożyła wniosek o zmianę przeznaczenia gruntu. Krótki czasookres świadczy o braku woli utrzymania leśnego charakteru nieruchomości.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości L. M. zarzucała naruszenie:

- przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2012 roku, poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku kontroli legalności działalności administracji błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa na skutek wydania przez organy administracji odmiennych rozstrzygnięć w identycznych stanach faktycznych;

- przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13 ust.2 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że zgłoszona przez skarżącą potrzeba powiększenia obszaru gruntów rolnych w celu ich racjonalnego zagospodarowania oraz zapobieżenia ich degradacji nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu ww. przepisu.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niezrozumiałym jest stanowisko organów, który uznaje zasadność wniosku o przekwalifikowanie działek o nr ew. [...] i [...], a odmawia przekwalifikowania sąsiadującej działki nr ew. [...] twierdząc, że stan faktyczny tych spraw nie jest tożsamy. Tym samym odmienne potraktowanie wniosku o zmianę kwalifikacji działki nr ew. [...] niż sąsiednich działek jest działaniem naruszającym wskazane w skardze kasacyjnej zasady postępowania.

Sąd Wojewódzki w przypadku naruszenia przez organ administracji fundamentalnych zasad postępowania, a mianowicie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa winien uchylić zaskarżoną decyzję.

Odnośnie naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 13 ust.2 ustawy o lasach skarżący kasacyjnie zauważył, że wykładnia użytego w tym przepisie pojęcia ,, szczególnie uzasadnionych potrzeb ‘’ nie może być rozumiana wyłącznie jako zwykła potrzeba przekształcenia leśnego terenu na użytek rolny. Jednakże przy interpretowaniu tego pojęcia nie można się ograniczyć wyłącznie do stwierdzenia, że działania muszą być konieczne, niezbędne z pominięciem przypadków uzasadnionych szczególnymi okolicznościami. W przypadku skarżącej kasacyjnie poza uwagą pozostał fakt, iż działka nr ew. [...] ( wąski pasek gruntu o wymiarach 10 x40 m) została nabyta na potrzeby powiększenia użytków rolnych( działek nr ew. [...],[...]), które sąsiadują z przedmiotową działką, a których zagospodarowanie było motywem nabycia działki nr ew. [...] oraz racjonalnego ich łącznego zagospodarowania. W tych okolicznościach nie można się zgodzić, iż racjonalnym jest zachowanie leśnego charakteru przedmiotowego gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał ten drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120 ).

W ramach wywiedzionej skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy są wskazywane przepisy art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku art.6, art. 8 k.p.a.

Zwrot normatywny ,, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy’’ zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji( wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13).

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym wskazującym na zakres kognicji sądów administracyjnych. Zarzut naruszenia tego przepisu winien wskazywać, iż sąd dokonał kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej z przekroczeniem wyszczególnionego tym przepisem zakresu. Autor skargi kasacyjnej w żadnym stopniu nie wykazał aby do takiego przekroczenia doszło, co zarzut ten czyni bezzasadnym.

Powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej, na to iż we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym doszło do przekształcenia sąsiadujących z przedmiotową działką działek o numerach ew. [...] i [...], z działek leśnych na działki rolne i wskazywanie, że z tego powodu odmowa przekształcenia działki nr ew. [...] stanowiła naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 6 i 8 k.p.a. nie znajduje swojego usprawiedliwienia. Stosownie do przepisu art. 6 k.p.a. organy administracji są obowiązane działać na podstawie przepisów prawa regulujących wprost dany stan faktyczny i nie mogą rozstrzygać sprawy na podstawie ,, podobnego ‘’ stanu faktycznego. Działanie organu winno mieć oparcie w obowiązującej normie prawnej, gdzie prawidłowo ustalono znaczenie tej normy, niewadliwie dokonano subsumpcji, zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego. Sam fakt, iż sąsiednie działki zostały przekształcone na leśne nie mógł stanowić dostatecznej podstawy do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Każdy wniosek o przekształcenie działki leśnej w użytek rolny wymaga przeprowadzenia oddzielnego postępowania w którym zostanie dokonana ocena występowania przesłanki z art. 13 ust.2 ustawy o lasach.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania z powołaniem się na inne postępowanie prowadzone w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów nie mógły okazać się skuteczny.

Zarzut w zakresie naruszenia prawa materialnego - błędnej wykładni art. 13 ust.2 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że potrzeba powiększenia obszarów gruntów rolnych w celu ich racjonalnego zagospodarowania oraz zapobieżenia degradacji nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu wskazanego przepisu należy uznać za nie znajdujący usprawiedliwienia.

Pojęcie ,, szczególnie uzasadnionych potrzeb ‘’ użyte w przepisie art. 13 ust.2 ustawy o lasach nie zostało w tej ustawie zdefiniowane. Organ wydając decyzję, która oparta jest na uznaniu administracyjnym winien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter

,, szczególnie uzasadniony ‘’, przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 roku, syg. akt II OSK 1088/10). Należy uznać, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Ponadto dla ustalenia istnienia

,, szczególnie uzasadnionych potrzeb ‘’ nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być ponadto oderwana od uregulowań tej ustawy. W jej art.1 określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności( art. 2 ustawy ). Nadto należy zauważyć, że art. 13 ust.1 powołanej ustawy nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej ,a nawet jej zwiększania i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek.

Należy zgodzić się z sądem I Instancji, iż organy dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 13 ust.2 ustawy o lasach na tle niekwestionowanych ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Należy zauważyć, że stanowisko skarżącej o potrzebie powiększenia areału użytków rolnych kosztem powierzchni leśnej pozostaje w opozycji do faktu, że wcześniej przekształcone działki leśne na użytek rolny – o numerach [...] i [...], mimo upływu czasu nie zostały przez nią wykorzystywane do produkcji rolnej. To skarżąca kasacyjnie winna przedstawić rację i argumenty przemawiające za niezbędnością zmiany przeznaczenia konkretnej działki leśnej w użytek rolny. Należy uznać, że nie wykazała, iż prowadzi gospodarstwo rolne, które cierpi na deficyt powierzchni i jedyną możliwością jego powiększenia jest zmiana przeznaczenia działki leśnej nr ew. [...] w użytek rolny i korzyść jaką odniesie w wyniku powiększenia areału rolnego jest niewspółmiernie większa i ważniejsza niż strata i zmniejszenie powierzchni leśnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.