Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z/s w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzją z 20 grudnia 2022 r. Prezydent [...] (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") cofnął [...] Sp. z o.o. (dalej: "skarżąca"), zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18 % alkoholu oraz powyżej 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży tj. sklepie monopolowym przy ul. [...].

W uzasadnieniu Prezydent podał, że w okresie od lutego 2022 r. do lipca 2022 r. przeprowadzono 7 interwencji Policji, z których cztery jednoznacznie potwierdzały zakłócenie porządku publicznego, z dwóch interwencji sporządzono wnioski o ukaranie do sądu. Także przedsiębiorca w okresie od stycznia do sierpnia 2022 r. 2-krotnie zawiadamiał stosowne organy. Organ nadto w sposób drobiazgowy opisał zeznania przesłuchanych świadków i na tej podstawie doszedł do wniosku, że zasadne było zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. z 2021 r. poz. 1119 ).

Podkreślono również to, że podmiot dysponujący zezwoleniem na sprzedaż alkoholu ma z własnej inicjatywy podejmować działania zapobiegające negatywnym skutkom spożycia alkoholu w dziedzinie bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1/ art. 10 (powinno być art. 18 ) ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez odwołującą się spółkę doszło przynajmniej do dwukrotnego w okresie 6 miesięcy zakłócenia porządku publicznego, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy w szczególności gdy:

a/ zezwolenie na sprzedaż alkoholu w najbliższej okolicy ( tj. w punkcie znajdującym się naprzeciw punktu prowadzonego przez spółkę) posiada inny podmiot,

b/ rejon ten jest zagrożony problemem bezdomności i został jako obszar o szczególnym charakterze wpisany do rejestru prowadzonego przez Straż Miejską czy Policję – co powinno być znane organowi z urzędu,

c/ wszelkie naruszenia porządku publicznego, o których miał wiedzę personel sklepu zostały zgłoszone, co potwierdziło postępowanie dowodowe w tym rejestry zgłoszeń prowadzone przez sklep i Policję oraz zeznania świadków,

d/ postępowanie dowodowe nie wykazało, że doszło do dwukrotnego naruszenia porządku publicznego w związku z działalnością spółki w okresie 6 miesięcy, czyli w okresie badanym styczeń – sierpień 2022 r. ( co daje już 8 miesięcy),

e/ nie wskazuje organ, jaki okres czasu podlega analizie jako okres 6 miesięcy o jakim stanowi przepis prawa,

f/ nie wskazuje organ, jaki obszar kontroli ( najbliższej okolicy ) zakłada jako obszar zakłócania porządku publicznego, o jakim stanowi przepis prawa;

2/ art. 77 § 4 k.p.a. poprzez pominięcie faktów znanych organowi z urzędu, a mianowicie liczby zezwoleń wydanych przez organ na sprzedaż alkoholu dla podmiotów innych niż spółka znajdujących się w bliskim sąsiedztwie ( w obrębie jednej ulicy ) sklepu [...], a także pominięcie tego, że organ ma wiedzę o wpisaniu ul. [...] jako obszaru zagrożonego bezdomnością, czy też miejsca gromadzenia się osób bezdomnych,

3/ art. 81 w zw. z art.81a w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności i wątpliwości wynikających z treści pisma CPR w Olsztynie polegających na braku wyjaśnienia tego, kim są osoby zgłaszające naruszenie porządku publicznego na numer 112, w sytuacji, gdy wątpliwości winny być interpretowane na korzyść strony względem której ma zostać orzeczone cofnięcie uprawnienia, a ponadto bez zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu, o wpływie pisma i jego treści, oraz bez wskazania stronie terminu do wypowiedzenia się, po uzupełnieniu materiału dowodowego, co istotnie ograniczyło możliwości zajęcia stanowiska w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a nadto o zobowiązanie organu do przedstawienia liczby i zakresu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w najbliższej okolicy sklepu tj. ul. [...] oraz o zobowiązanie CPR w Olsztynie do przedstawienia danych osobowych osób, które dokonywały zgłoszeń od stycznia do sierpnia 2022 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z 17 marca 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło , że skoro przepis art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy zobowiązuje osobę legitymującą się zezwoleniem na sprzedaż alkoholu do każdorazowego powiadamiania odpowiednich służb o zakłócaniu porządku publicznego w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, to rolą prowadzącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych jest podjęcie takich czynności, które w danych warunkach pozwolą mu na skuteczne wywiązywanie się z nałożonego obowiązku. Ustawodawca sankcjonuje już dwukrotne naruszenie w okresie 6 miesięcy w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych, przy jednoczesnym zaniechania powiadomienia odpowiednich organów.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, a nadto zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. ( a contrario ) przez odmowę przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych do pisma z 9 marca 2023 r. bez podania przyczyny takiego stanu rzeczy, a wręcz wobec tego, że organ autorytarnie uznał sprawę za wyjaśnioną, a w dalszej kolejności brak rozpoznania wniosków odwołania tj. w zakresie zobowiązania organu I instancji do złożenia dokumentów oraz CPR w Olsztynie do przedstawienia danych osobowych osób zgłaszających zakłócenia.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a nadto o zobowiązanie Prezydenta [...] do przedstawienia liczby i zakresu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w najbliższej okolicy sklepu tj. [...] oraz o zobowiązanie CPR w Olsztynie do przedstawienia danych osobowych osób, które dokonywały zgłoszeń od stycznia do sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w okolicy sklepu [...] znajdują się także inne podmioty, które posiadają zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Postępowanie dowodowe nie wykazało, że do incydentów dochodzi w związku z (wyłącznie) działalnością tego sklepu. Nadto organ nie precyzuje i nie ustala, w jaki sposób dokonuje wykładni pojęcia "w najbliższej okolicy".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

Kolegium wniosło też o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej argumenty są zasadne.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku o zażądanie informacji od organu I instancji i CPR w Olsztynie. Co do zasady przed sądem administracyjnym nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego, sąd ten bowiem sprawujący kontrolę legalności m. in. wydanych decyzji opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym, jedynym wyjątkiem jest możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentów. Przeprowadzenie tego dowodu jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki tj. jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Żaden ze wskazanych warunków w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony, ponieważ dla rozpoznania sprawy nie jest istotne, to kto personalnie zgłaszał zakłócenie porządku, jeżeli nie był to prawnik sklepu, a ci odnotowywali swoje zgłoszenia.

Również samo wskazanie ilości placówek posiadających zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie mogło się przyczynić do rozstrzygnięcia sprawy bez analizy ewentualnych zakłóceń porządku publicznego, co jednak zobowiązane były uczynić organy administracji.

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie jest art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z tym przepisem, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży cofa się w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego.

Natomiast zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 21 ust. 1 pkt 1) ustawy, użyte w niej określenie najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych oznacza obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw.

W przepisie art. 18 ust. 10 pkt 1 -7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wyszczególniony został szereg przesłanek uzasadniających cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Dolegliwość cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wiąże się nie tylko z aktualnym uniemożliwieniem jego sprzedaży, ale również z tym, że przedsiębiorca, któremu cofnięto zezwolenie, może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o jego cofnięciu (art. 18 ust. 11 ustawy).

Bez wątpienia zakres niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych wyznaczają przepisy prawa materialnego. W przepisie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy prawodawca wyszczególnił dwie przesłanki, których łączne spełnienie uzasadnia cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, są to:

- powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy zakłócanie porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży,

- brak powiadomienia organów powołanych do ochrony porządku publicznego przez prowadzącego punkt sprzedaży.

Spełnienia pierwszej z tych przesłanek nie można utożsamiać z każdym przypadkiem powtarzających się naruszeń porządku publicznego, bowiem ustawodawca wprowadza kumulatywnie trzy kolejne kryteria, a mianowicie:

- związku czasowego (co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy),

- tożsamości miejsca naruszenia porządku z miejscem sprzedaży (samo miejsce sprzedaży lub najbliższa okolica w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy) ,

- istnienie związku przyczynowego pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego, a sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym związek między zakłócaniem porządku publicznego w miejscu sprzedaży lub w najbliższej okolicy a sprzedażą alkoholu musi mieć charakter normalnego (typowego) związku przyczynowego.

W orzecznictwie sądowym dominującym wydaje się być pogląd wskazujący na to, że taki związek przyczynowy istnieje wówczas, gdy zostanie wykazane, że gdyby nie sprzedaż napojów alkoholowych, to nie doszłoby do zakłócenia porządku publicznego. Przy czym powtarzające się przypadki zakłóceń porządku publicznego nie muszą być utożsamiane jedynie z czynami opisanymi w art. 51 Kodeksu wykroczeń, a zwłaszcza fakty takich zakłóceń nie muszą być ustalone orzeczeniami organów wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok WSA w Łodzi z 06 lipca 2022 r., III SA/Łd 213/22 i wymienione w nim orzecznictwo, dostępne CBOSA).

W ocenie Sądu ustalenia faktyczne odzwierciedlone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nie pozwalają na stwierdzenie czy wskazane przesłanki i kryteria zostały rzeczywiście spełnione. Argumentacja organów, w realiach sprawy, nie jest wystarczająca, aby ocenić, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowym punkcie pozostawała w zgodzie z prawem.

Zauważyć należy, że z informacji przesłanej przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] wynika, że przed sklepem [...] (raz w sklepie) od 20 lutego 2022 r. do 15 lipca 2022 r. miało miejsce siedem interwencji Policji. Poza stwierdzeniem, że interwencje odbywały się przed sklepem nie ma żadnych danych, które pozwoliły zweryfikować to, czy stwierdzenie "przed sklepem" można utożsamiać z definicją "najbliższej okolicy punktu sprzedaży" zawartą w ustawie.

Nadto wielce prawdopodobnym jest, że interwencja w dniu 2 lipca 2022 r. odbyła się na skutek zawiadomienia pracownika sklepu, podobnie jak i wezwanie z 23 czerwca 2022 r. ( interwencja w sklepie na skutek naruszenia nietykalności cielesnej ).

Trudno jest też zrozumieć jaki związek przyczynowy z działalnością sklepu miała interwencja z 1 maja 2022 r. dotycząca prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości, którego ostatecznie nie potwierdzono. Niewiadomym jest również to jak należy powiązać działalność sklepu z takimi stwierdzeniami, jak "osoba nietrzeźwa" lub "osoba leżąca" bez uszczegółowienia i rozwinięcia tych pojęć. Nadto stwierdzenia te należy wyjaśnić z dalszą częścią informacji z 2 lipca 200 r, z której wynika, ze za pomocą Krajowej Mapy Zagrożeń Bezpieczeństwa pod adresem [...] naniesiono informację o zagrożeniu w postaci grupy osób bezdomnych, którzy zaczepiają przechodniów, żebrzą oraz załatwiają potrzeby fizjologiczne w miejscu publicznym. Mało prawdopodobne jest, aby wszystkie te zachowania pozostawały w związku z działalnością sklepu [...] , ale wykluczyć obecnie tego nie można.

Organy nie rozważyły w żadnym stopniu tego czy w "najbliższej okolicy" tego punktu sprzedaży znajdują się inne sklepy sprzedające alkohol i czy też takie naganne zachowania, jak opisane, mają inną przyczynę niż sprzedaż alkoholu w sklepie.

Rzeczą oczywistą w rozpoznawanej sprawie jest to, postępowanie administracyjne zostało zainicjowane na skutek skarg okolicznych mieszkańców. Należy jednak stwierdzić, że organy, choć bardzo szeroko opisywały zeznania świadków nie uzasadniły w sposób przekonujący tego, że naganne zachowania miały związek z działalnością sklepu [...] .

W tym miejscu podkreślić należy, że KMP w [...] stwierdził jednocześnie, że dzielnicowy w bieżącym roku nie otrzymywał od okolicznych mieszkańców skarg związanych z działalnością sklepu [...] .

W rozpoznawanej sprawie nie jest istotne kto domagał się interwencji Policji (nie dotyczy to oczywiście pracowników sklepu), ale to czy interwencje te były związane z zakłócaniem porządku publicznego w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy sklepu w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych.

W ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne było stwierdzenie, że zdarzenia wskazane w zaskarżonej decyzji to zdarzenia spełniające przesłanki wynikające z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszone zostały art. 7, art.77 § 1, art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten, w powiązaniu z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia i oceny stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Obowiązkiem każdego organu administracji jest więc wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stanowi przesłankę do uznania naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

W przypadku wydania decyzji o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż alkoholu na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy, zebrany w sprawie materiał dowodowy winien w sposób jednoznaczny i prawidłowy wskazywać, że co najmniej w dwóch przypadkach, w okresie 6 miesięcy, doszło do zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych w danym punkcie sprzedaży lub jego najbliższej okolicy. W niniejszej sprawie ustaleń takich zabrakło.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie

art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Kolegium - w odpowiedzi na skargę - złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.