Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Białegostoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 594/19 w sprawie ze skargi K. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić Prezydentowi Miasta Białegostoku ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł (słownie: sto złotych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 października 2019 r. sygn. II SA/Bk 594/19 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] maja 2019 roku, nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniósł Prezydent Miasta Białegostoku zaskarżając wyrok ten w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a.":

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie przepisu art. 36 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej jako: "p.g.k."), poprzez jego nie zastosowanie jako podstawy zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." i uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy możliwe jest równoczesne prowadzenie sprawy administracyjnej o rozgraniczenie nieruchomości i sprawy sądowej cywilnej, w której może zapaść prawomocny wyrok sądu, zawierający rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, podczas gdy uprzednie zakończenie sprawy cywilnej z powództwa K. H. o przeniesienie własności części nieruchomości w trybie art. 231 k.c. jest zagadnieniem wstępnym.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, co do istoty w trybie art. 188 p.p.s.a. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. odpowiedzi na skargę udzielił K. H. domagając się oddalenia skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. swój udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę, zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04).

W pierwszej kolejności należało zatem ocenić, czy Prezydent Miasta Białegostoku był legitymowany do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2019 r. sygn. II SA/Bk 594/19.

Dokonując tej oceny należało wziąć pod uwagę, że zaskarżonym do Sądu Wojewódzkiego postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] maja 2019 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Białymstoku (dz. nr [...]) - należącej do K. H. z nieruchomościami sąsiednimi - należącymi do Miasta Białystok - dz. nr [...] i nr [...] położonymi w Białymstoku. Z rozdzielnika postanowienia Prezydenta Miasta Białegostoku wynika, że zostało ono doręczone Gminie Białystok. Natomiast z rozdzielnika postanowienia Kolegium wynika, że zostało ono doręczone Prezydentowi Miasta Białegostoku. W wyniku skargi K. H. postanowienia te stały się przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który traktował Prezydenta Miasta Białegostoku jako przedstawiciela uczestnika postępowania - Gminy Białystok.

Niemniej jednak zauważyć należy, że stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu domagając się przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze, s. 131).

O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje norma prawa materialnego. Norma taka wynika z przepisów prawa materialnego, chociaż może być również zakodowana w przepisach procesowych lub ustrojowych. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości K. H. z nieruchomościami stanowiącymi przedmiot własności Gminy Białystok. Skoro zatem Prezydent Miasta Białystok działał w sprawie jako organ administracji publicznej, to w takim przypadku Gmina Białystok nie miała uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Prezydent Miasta Białystok występując jako organ administracji publicznej działał bowiem w zakresie kompetencji administracyjnych a nie w oparciu o interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Błędne traktowanie jako uczestnika postępowania administracyjnego czy sądoaowadministracyjnego nie mogło stanowić źródła legitymacji skargowej Prezydenta Miasta Białegostoku w niniejszym postępowaniu. Należy podkreślić, że sytuacja prawna Prezydenta Miasta Białegostoku w niniejszym postępowaniu nie była i nie mogła być wyznaczona interesem prawnym, ponieważ kategoria interesu prawnego nie dotyczy organów administracji publicznej, które działają na podstawie i w granicach kompetencji administracyjnych. Z tego względu z istoty rzeczy nie mogłoby w toku postępowania dojść do badania istnienia interesu prawnego, którego brak po stronie organu jest oczywisty i wynika z jego istoty jako podmiotu w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, a nie podmiotu mającego status podmiotu stojącego na zewnątrz administracji publicznej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/04).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została opisana jako "skarga Prezydenta Miasta Białegostoku" i złożona została "w imieniu Prezydenta Białegostoku", a do skargi kasacyjnej załączono pełnomocnictwo udzielone "do sporządzenia i złożenia w imieniu Prezydenta Miasta Białegostoku skargi kasacyjnej" (k. 126 akt sąd.). Zaakcentować trzeba, że Prezydent Miasta Białegostoku nie miał w tym postępowaniu uprawnień strony ani jako organ I instancji (który wydał w tej sprawie orzeczenie pierwszoinstancyjne), ani jako reprezentant Gminy Białystok. Zagadnienie statusu prezydenta miasta jako nośnika imperium stosunku do własnej gminy stanowi przedmiot pogłębionych rozważań judykatury. Nie ma aktualnie w zasadzie sporu, co do tego, że w takim przypadku prezydent miasta wykonuje funkcję organu administracji publicznej, a jednostka samorządu terytorialnego nie ma takim przypadku uprawnień strony w postępowaniu administracyjnymi sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1539/18, z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08; z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10; z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1829/10; z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2087/11; z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 3015/13; z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2075/12; z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 6/13; z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1155/14; z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1887/16; z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 37/15; postanowienie NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 480/17.

Naczelny Sąd Administracyjny będąc upoważnionym do każdorazowego badania, czy skarga kasacyjna pochodzi od uprawnionego podmiotu, doszedł zatem do przekonania w niniejszej sprawie, że Prezydent Miasta Białegostoku nie był organem legitymowanym do złożenia skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą K. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 178 p.p.s.a.

O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.