Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Asesor WSA Paweł Dańczak, , Protokolant Pomocnik sekretarza Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 17 grudnia 2019 roku nr XVIII/131/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych na terenie Miasta Sieradza 1. odrzuca skargę w zakresie dotyczącym § 5 pkt 5 i § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w pozostałej części.

W dniu 17 grudnia 2019 r. Rada Miejska w Sieradzu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej u.d.p. podjęła uchwałę Nr XVIII/131/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego na cele nie z wiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych na terenie Miasta Sieradza. Uchwała została opublikowana Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 17 stycznia 2020 r., pod poz. 340 i weszła w życie w dniu 1 lutego 2020 r.

W dniu 22 grudnia 2020 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 17 grudnia 2019 r., Nr XVIII/131/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego na cele nie z wiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych na terenie Miasta Sieradza. Podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 8, 9 pkt 3 u.d.p. oraz § 9 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) poprzez dokonane w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały wyjście poza zakres delegacji do ustalania wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym polegające na wprowadzeniu nieznanej ustawie kategorii "dróg nieurządzonych" i definicji takiej drogi jako drogi nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego oraz rozszerzenie kryterium procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni, na "całość drogi mieszczącej się w liniach regulacyjnych;

2) art. 40 ust. 6 i 8 u.d.p. poprzez dokonane w § 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały, wyjście poza zakres delegacji wyłącznie do określenia wysokości stawki opłaty za umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i modyfikację sposobu naliczania opłaty przy użyciu parametrów spoza ustawy upoważniającej, w postaci powierzchni, zajętej przez ogródki przed punktami gastronomicznymi - w miejsce normatywnego parametru powierzchni rzutu poziomego obiektu budowlanego na pas drogowy;

3) art. 40 ust. 6 i 8 u.d.p. poprzez dokonane w § 4 pkt 5 zaskarżonej uchwały wyjście poza zakres delegacji wyłącznie do określenia wysokości stawki opłaty za umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i modyfikację sposobu naliczania opłaty, przy użyciu parametrów spoza ustawy upoważniającej, w postaci powierzchni zajętej przez urządzenia lub obiekty związane z selektywną zbiórką odpadów komunalnych - w miejsce normatywnego parametru powierzchni rzutu poziomego obiektu budowlanego na pas drogowy;

4) art. 40 ust. 8 u.d.p. polegające na niewyczerpaniu zakresu delegacji ustawowej poprzez zaniechanie ustalenia w § 4 uchwały wysokości stawki opłaty, za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, skutkujące koniecznością zastosowania do tej grupy § 4 pkt 2 i ustaleniem stawki w wysokości 0,60 zł, co stanowi przekroczenie ustawowej stawki maksymalnej dla tego rodzaju obiektów, która wynosi 0,20 zł;

5) art. 13 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 4 i ust. 8 u.d.p. poprzez dokonane w § 5 pkt 4 i 6 zaskarżonej uchwały wyjście poza zakres delegacji ustawowej uprawniającej wyłącznie do określenia wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust.2 pkt 1-3 ustawy, tj. polegające na dokonanym bez podstawy prawnej ustaleniu stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego dla przypadków korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, a w konsekwencji objęcia tej grupy osób opłatą za zajęcie pasa drogowego i ustaleniu stawki opłaty w oparciu o parametr rzutu poziomego pojazdu dla osób niepełnosprawnych;

6) art. 40 ust. 9 u.d.p. przez zastosowanie w § 5 pkt 2 i 3 uchwały pozaustawowych kryteriów uwzględnianych przy ustalaniu wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, polegające na: na uwzględnieniu przy ustaleniu wysokości stawki opłaty, w oparciu o kryterium powierzchni pobocza jako jego cechy;

7) art. 40 ust. 4, 8 i 9 u.d.p. przez wyjście w § 5 pkt 5 zaskarżonej uchwały poza zakres delegacji uprawniającej wyłącznie do określenia wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, tj. polegające na uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości stawek opłaty pozaustawowego kryterium poszczególnych elementów pasa drogowego;

8) art. 40 ust. 8 u.d.p. polegające na niewyczerpaniu zakresu delegacji ustawowej poprzez zaniechanie ustalenia w § 5 uchwały wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wskazane w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej;

9) art. 40 ust. 1, oraz ust. 8 i 9 u.d.p. oraz § 9 i 10 w zw. z § 143 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez wyjście w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały poza zakres delegacji uprawniającej wyłącznie do określenia wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego i ustalenie wysokości stawki opłaty dla nienormatywnego celu w postaci "oddania pasa drogowego" w miejsce zajęcia pasa drogowego, tj. niezastosowanie się do nakazu używania jednakowych określeń do oznaczania jednakowych pojęć, w ramach tego samego aktu prawnego.

wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sieradzu wniosła o jej odrzucenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Nie zgadzając się z zarzutami strony skarżącej rada miejska podniosła, że będący przedmiotem skargi akt był już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 776/20 stwierdził nieważność § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, § 5 pkt 5 i § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla dopuszczalności dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi kolejnej oceny legalności przedmiotowej uchwały. Stwierdzając ww. wyrokiem nieważność § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, § 5 pkt 5 i § 6 ust. 1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przesądził tym samym o legalności zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie. Odwołując się do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. oraz uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 rada miejska wskazała, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W niniejszej sprawie treść skargi jest tożsama, tj. została napisana została na zasadzie "kopiuj - wklej". Świadczy o tym przede wszystkim zapis zawarty w akapicie trzecim na stronie piętnastej skargi, w którym prokurator konstatuje opisane w skardze naruszenia jako dające jego zdaniem podstawę do wnioskowania o unieważnienie uchwały Rady Miejskiej w Błaszkach z dnia 26 czerwca 2019 r., Nr XII/79/19 (...).

Reasumując Rada Miejska w Sieradzu wskazała, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli tut. Sąd, a wyrok który zapadł w niniejszej sprawie pomimo, że jest nieprawomocny nie stoi na przeszkodzie aby odrzucić skargę w całości.

W dniu 28 maja 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Sieradzu z dnia 21 maja 2021 r. w którym wskazał, że stosownie do treści art. 158 § 1 pkt 4 p.p.s.a. cofa skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 17 grudnia 2019 r., Nr XVIII/131//2019 w zakresie zarzutów dotyczących § 5 pkt 5 i § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały z uwagi na fakt, że przepisy te były przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 776/20. Jednocześnie oświadczył, że w dalszym ciągu wnosi o zbadanie wniesionej skargi w zakresie, w jakim nie była ona przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 776/20 z uzupełnieniem uzasadnienia skargi, które wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dnia 13 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 81/21.

Podał, że ww. wyrok i jego uzasadnienie dotyczy wprost zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi, ponieważ Rada Miejska w Sieradzu sformułowała § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały w sposób identyczny jak uczyniła to w unieważnionym § 2 ust. 5 uchwały z dnia 26 czerwca 2019 r., Nr XII/79/19 Rada Miejska w Blaszkach. Do zarzutów zawartych pkt 2 i 3 petitum skargi również będzie miało zastosowanie uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. akt III SA /Łd 81/21 w części w jakiej dotyczy § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 przywołanej uchwały Rady Miejskiej w Blaszkach.

Zdaniem strony skarżącej analiza wyroku, który zapadł w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 776/20 wskazuje, że Sąd orzekł wyłącznie w zakresie, w jakim przedmiotową uchwałę zaskarżył Wojewoda Łódzki, tj. w zakresie § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, § 5 pkt 5 i § 6 ust. 1 stwierdzając nieważność uchwały ww. części.

W tym konkretnym przypadku nie można więc w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdzić, że doszło do zaistnienia przeszkody procesowej, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sam fakt badania przez Sąd uchwały, bez wyraźnego wskazania w samym rozstrzygnięciu, czy uzasadnieniu nie może automatycznie przesądzać o zgodności z prawem całego aktu. Wyrok w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 776/20 precyzyjnie odnosi się wyłącznie do wskazanych powyżej przepisów uchwały. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Prokurator podkreślił, że jeżeli sąd oddalając skargę na akt prawa miejscowego nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku o zgodności z prawem wszystkich zawartych w nim norm, to nie można w sposób automatyczny wykluczać powtórnej kontroli tego samego aktu, która w stosunku do norm prawnych niepodanych uprzedniej weryfikacji będzie miała charakter pierwotny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 17 grudnia 2019 r., nr XVIII/131/2019 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg gminnych na terenie Miasta Sieradza. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Przypomnieć należy, że art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako "u.s.g.") przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy Zapolice niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne.

Podkreślić również należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Ustanawiając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie przepisów u.s.g. przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Norma ust. 2 stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1)prowadzenia robót w pasie drogowym;

2)umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3)umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4)zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

W myśl art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie

1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Z kolei z art. 40 ust. 6 u.d.p. wynika, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego.

Natomiast przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. przewiduje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

W rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy w Sieradzu zaskarżył 9 przepisów uchwały z 17 grudnia 2019r. przy czym w zakresie przepisów § 5 pkt 5 i § 6 ust.1 w piśmie z 24 maja 2021r. cofnął skargę z uwagi na to, że wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021r. w sprawie III SA/Łd 776/20 WSA w Łodzi stwierdził nieważność tych przepisów.

Odnośnie żądania stwierdzenia nieważności przepisów § 5 pkt 5 i § 6 ust.1 uchwały to w tym zakresie zachodzi niedopuszczalność skargi z uwagi na powagę rzeczy osądzonej.

Zaznaczyć należy, że w dniu 28 sierpnia 2020r. Wojewoda Łódzki złożył do WSA w Łodzi skargę na część uchwały nr XVIII/131/2019 Rady Miejskiej w Sieradzu z 17 grudnia 2019r. przy czym zaskarżył tylko cztery następujące przepisy tej uchwały: § 2, § 3 ust.2, § 5 pkt 5 i § 6 ust.1. Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021r. w sprawie III SA/Łd 776/20 WSA w Łodzi stwierdził nieważność wymienionych czterech przepisów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że w przypadku aktu prawa miejscowego o zaistnieniu stanu powagi rzeczy osądzonej decyduje między innymi rzeczywisty przedmiot zapadłego wcześniej rozstrzygnięcia. Nie ma znaczenia treść skargi wniesionej do sądu we wcześniejszej sprawie tylko rozstrzygnięcie sądu w tej sprawie. Jeżeli zatem sąd administracyjny oddalił skargę na akt prawa miejscowego i nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku o zgodności z prawem wszystkich zawartych w nim norm to nie można w sposób automatyczny wykluczyć powtórnej kontroli tego samego aktu, która w stosunku do norm prawnych niepoddanych uprzedniej weryfikacji będzie miała charakter pierwotny. Innymi słowy dla dopuszczalności powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie odgrywa rzeczywisty przedmiot zapadłego rozstrzygnięcia, który wraz z uprawomocnieniem się wyroku uzyskuje cechę powagi rzeczy osądzonej. Pogląd taki wyraził NSA w postanowieniach z 28 kwietnia 2015r. w spr. II OSK 826/15, z 28 kwietnia 2015r. w spr. II OSK 727/15 i w wyroku z 20 września 2018r. w spr. II OSK 2332/16, WSA w Kielcach w wyroku z 19 lutego 2020r. w spr. II SA/Ke 992/19, WSA w Krakowie w wyroku z 21 grudnia 2018r. w spr. II SA/Kr 1296/18 i WSA w Łodzi w wyroku z 12 lutego 2021r. w spr. II SA/Łd 235/20.

W niniejszej sprawie w dniu 22 grudnia 2020r. Prokurator Rejonowy w Sieradzu złożył skargę na uchwałę nr XVIII/131/2019 przy czym zaskarżył 9 jej przepisów w tym dwa co do których w wyroku w sprawie III SA/Łd 776/20 stwierdzono ich nieważność (tzn. § 5 pkt 5 i § 6 ust.1). W zakresie przepisów § 5 pkt 5 i § 6 ust.1 wydano już zatem rozstrzygnięcie sądowe w sprawie III SA/Łd 776/20 a więc niedopuszczalna jest ponowna kontrola merytoryczna tych przepisów w niniejszej sprawie. W przypadku tych dwóch przepisów zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej i skarga w tym zakresie jest niedopuszczalna. Mając to na uwadze, na podstawie art.58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd odrzucił skargę w zakresie dotyczącym § 5 pkt 5 i § 6 ust.1 zaskarżonej uchwały.

Odnośnie pozostałych siedmiu przepisów uchwały zaskarżonych przez Prokuratora w niniejszej sprawie to nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. W sprawie III SA/Łd 776/20 Sąd bowiem orzekał jedynie w zakresie czterech zaskarżonych przepisów i nie kontrolował zgodności z prawem pozostałych przepisów uchwały. Sentencja wyroku w sprawie III SA/Łd 776/20 dotyczy jedynie czterech zaskarżonych przepisów uchwały zaś w uzasadnieniu tego orzeczenia brak jest rozważań sądu w kwestii oceny legalności pozostałych przepisów uchwały nr XVIII/131/2019. Oznacza to, że w sprawie III SA/Łd 776/20 Sąd, poza czterema zaskarżonymi przepisami, nie oceniał legalności uchwały w pozostałym zakresie. Sąd w obecnym składzie uznał, że nie ma żadnych przeszkód aby ocenić legalność przepisów uchwały zaskarżonych w niniejszej sprawie poza dwoma przepisami co do których odrzucono skargę. Skoro bowiem w sprawie III SA/Łd 776/20 Sąd oceniał jedynie legalność czterech zaskarżonych przepisów to w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej co do pozostałych przepisów uchwały. Zarzut organu administracji w tym zakresie nie jest uzasadniony.

W niniejszej sprawie, pomijając dwa przepisy co do których odrzucono skargę, zaskarżono siedem następujących przepisów:

1.) § 2 ust.3;

2.) § 4 pkt 4;

3.) § 4 pkt5;

4.) § 4;

5.) § 5 pkt 4 i 6;

6.) § 5 pkt 2 i 3;

7.) § 5.

Ad 1.)

Zgodnie z treścią § 2 ust.3 zaskarżonej uchwały, w przypadku drogi nie urządzonej ( nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego) całość drogi mieszcząca się w liniach regulacyjnych drogi traktowana jest jako jezdnia.

W wymienionym przepisie organ samorządowy wprowadził nowe pojęcia nieznane ustawie upoważniającej, takie jak "droga nieurządzona", czy "linie regulacyjne". Wprowadzając pojęcie drogi nieurządzonej organ sformułował również jej definicję, jako drogi "nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego." Co więcej wbrew kryteriom wskazanym w art. 40 ust. 9 u.d.p., uznał w przypadku drogi "nieurządzonej" każde zajęcie dokonane, niezależnie od jego usytuowania w pasie, traktować jak zajęcie jezdni. Przy czym chodzi o kolejne pozaustawowe pojęcie "linii regulacyjnych drogi" albowiem - jak słusznie wskazuje strona skarżąca - nie wiadomo czy organowi chodziło o linie graniczne z art. 4 pkt. 1 ustawy, czy też o pojęcie z innego aktu prawnego. Tymczasem art. 40 ust. 9 u.d.p. narzuca organowi ustalającemu stawki opłaty, jakie kryteria ma obowiązek uwzględnić przy ustalaniu jej wysokości. W pkt 2 tego przepisu ustawodawca wprost nakazał przy ustalaniu wysokości stawek uwzględniać rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, zaś w pkt 3 procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni. Treść przepisu § 2 ust.3 zaskarżonej uchwały w zasadzie wyłącza stosowanie tych kryteriów.

W ocenie sądu w przepisie § 2 ust.3 zaskarżonej uchwały doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego określonego w art.40 ust.8 u.d.p.

Pogląd, iż uregulowanie takie jak zawarte w § 2 ust.3 uchwały jest istotnym naruszeniem prawa wyraził także WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13 kwietnia 2021r. w sprawie III SA/Łd 81/21 oceniając legalność przepisu identycznego jak § 2 ust.3 zaskarżonej uchwały.

Ad 2 i 3.)

Zgodnie z treścią § 4 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 3:

4) za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez ogródki przed punktami gastronomicznymi - 0,60 zł;

5) za 1 m2 urządzenia lub obiektu związanego z selektywną zbiórką odpadów komunalnych - 0,10 zł;

Z wymienionych przepisów wynika, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się przy uwzględnieniu parametru powierzchni ogródka przed punktem gastronomicznym oraz powierzchni obiektu związanego z selektywną zbiórką odpadów komunalnych.

Zgodnie natomiast z treścią art.40 ust.6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 ustawy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Ustawa wprost przewiduje zatem kształtowanie opłaty, w oparciu o powierzchnię obiektu umieszczanego w pasie drogowym tylko w przypadku reklamy. W pozostałych przypadkach opłata kształtowana jest w oparciu o rzut poziomy obiektu na pas drogowy.

Przepisy § 4 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały, wbrew treści art.40 ust.6 u.d.p., nakazują ustalać opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów w nim wymienionych przy użyciu parametrów powierzchni tych obiektów a nie przy użyciu parametru powierzchni ich rzutów poziomych na pas drogowy. Uregulowanie takie stanowi naruszenie delegacji ustawowej określonej w art.40 ust.8 u.d.p. oraz sposobu obliczania opłaty określonej w art.40 ust.6 u.d.p.

Pogląd, iż uregulowania takie jak zawarte w § 4 pkt 4 i 5 uchwały są istotnym naruszeniem prawa wyraził także WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13 kwietnia 2021r. w sprawie III SA/Łd 81/21 oceniając legalność przepisów identycznych jak § 4 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały.

Ad 4 i 7)

Zgodnie z treścią § 4 zaskarżonej uchwały ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 3:

1) za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego - 0,60 zł;

2) za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy innych obiektów - 0,60 zł;

3) za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy tymczasowego obiektu handlowego (stoiska) - 2,00 zł;

4) za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez ogródki przed punktami gastronomicznymi - 0,60 zł;

5) za 1 m2 urządzenia lub obiektu związanego z selektywną zbiórką odpadów komunalnych - 0,10 zł;

6) za 1 m2 powierzchni reklamy - 2,00 zł;

7) za 1 m2 powierzchni tablicy informacyjnej - 0,01 zł.

W myśl § 5 zaskarżonej uchwały za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego na prawach wyłączności w celu, o którym mowa w § 1 pkt 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) chodników, placów, zatok postojowych - 0,60 zł;

2) terenów zielonych, poboczy o powierzchni do 50 m2-0,05 zł;

3) terenów zielonych, poboczy o powierzchni powyżej 50 m2-0,01 zł;

4) stanowiska dla osób niepełnosprawnych (koperty) - 0,60 zł;

5) przy zajęciu elementów pasa drogowego - terenów zielonych, poboczy na prawach wyłączności oraz stanowisk dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w § 1 pkt 4 na okres nie krótszy niż jeden rok stosuje się stawkę w wysokości 5% wartości opłaty;

6) za 1m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy podjazdu dla osób niepełnosprawnych zlokalizowanego przy budynkach mieszkalnych oraz pomników, obiektów pamięci narodowej - 0,01 zł.

Z przepisu art.40 ust.8 u.d.p. wynika upoważnienie dla organu samorządowego do ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust.4 i 6 nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego a stawki opłaty, o której mowa w ust.5 nie mogą przekroczyć 20 zł.

W przepisie § 4 zaskarżonej uchwały nie określono stawek opłat dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu określonym w § 1 pkt 3 uchwały. W związku z czym do takich obiektów i urządzeń ma zastosowanie stawka określona w punkcie 2 § 4 a mianowicie 0,60 zł co oznacza przekroczenie maksymalnej górnej stawki opłaty określonej w art.40 ust.8 u.d.p. (tzn. 0,20 zł). Rada Miasta Sieradza nie w pełni zatem wykonała upoważnienie ustawowe określone w art.40 ust.8 u.d.p. Zaniechanie legislacyjne organu samorządowego w odniesieniu do ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej jest istotnym naruszeniem prawa.

Podobna sytuacja zaniechania legislacyjnego ma miejsce w przepisie § 5 zaskarżonej uchwały, w którym także nie określono stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu określonym w § 1 pkt 4 uchwały przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. W związku z czym do takich obiektów i urządzeń będą miały zastosowanie stawki określone w pozostałych punktach § 5 z tym, że stawka maksymalna nie będzie przekroczona tylko gdy taki obiekt lub urządzenie będzie usytuowane na terenie zielonym lub poboczu. W przypadku usytuowania obiektu lub urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej w innym miejscu pasa górna stawka opłaty określona w art.40 ust.8 u.d.p. zostanie przekroczona. W przepisie § 5 uchwały także doszło do niepełnej realizacji upoważnienia ustawowego co jest istotnym naruszeniem prawa.

Ad 5.)

Zgodnie z treścią § 5 pkt 4 i 6 uchwały za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego na prawach wyłączności w celu, o którym mowa w § 1 pkt 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

4) stanowiska dla osób niepełnosprawnych (koperty) - 0,60 zł;

6) za 1m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy podjazdu dla osób niepełnosprawnych zlokalizowanego przy budynkach mieszkalnych oraz pomników, obiektów pamięci narodowej - 0,01 zł.

Strona skarżąca słusznie podniosła, że wymieniony przepis wydano bez podstawy prawnej. Należy odróżnić bowiem opłaty za zajęcie pasa drogowego od opłat za korzystanie z drogi publicznej. Te pierwsze zostały uregulowane w art.40 u.d.p. zaś opłaty za korzystanie z drogi publicznej w art.13 i następnych ustawy o drogach publicznych. Upoważnienie ustawowe określone w art.40 ust.8 u.d.p. dotyczy ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego a nie opłat za korzystanie z drogi publicznej. W związku z czym opłata za parkowanie na stanowisku dla osób niepełnosprawnych (kopercie) może być nakładana na podstawie art.13b.) u.d.p. a nie jako opłata za zajęcie pasa drogowego.

Jeżeli chodzi o przepis § 5 pkt 6 uchwały to pojęcie "pojazd" nie zostało w ogóle zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych lecz w ustawie – Prawo o ruchu drogowym. Pojazd nie może być również traktowany jako urządzenie lub obiekt budowalny w rozumieniu art.40 ust.1 u.d.p. zaś w całym przepisie art.40 u.d.p. nie ma takiego parametru jak "powierzchnia rzutu poziomego pojazdu". W związku z czym należało uznać, że przepis § 5 pkt 6 uchwały został wydany bez podstawy prawnej. Oznacza to, że przepis ten a także przepis § 5 pkt 4 wydano również z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art.40 ust.8 u.d.p.

Ad 6.)

Zgodnie z treścią § 5 pkt 2 i 3 uchwały za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego na prawach wyłączności w celu, o którym mowa w § 1 pkt 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

2) terenów zielonych, poboczy o powierzchni do 50 m2-0,05 zł;

3) terenów zielonych, poboczy o powierzchni powyżej 50 m2-0,01 zł;

Z wymienionego przepisu wynika, że ustalono stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w przypadku zajęcia terenu zielonego i pobocza. Zarówno teren zielony jak i pobocze są elementami pasa drogowego uwzględnionymi przy ustalaniu stawek opłaty co wynika z treści art.40 ust.9 pkt 2 u.d.p. W przepisie § 5 pkt 2 i 3 użyto jednak parametru "powierzchnia" terenu zielonego i pobocza a parametr ten nie jest wymieniony w kryteriach określonych w art.40 ust.9 u.d.p. Parametr ten (tzn. powierzchnia") został już uwzględniony w sposobie wyliczenia opłaty określonym w art. 40 ust.4 u.d.p. W związku z czym nieuzasadnione było określenie parametru "powierzchni" w odniesienie do wysokości opłaty za zajęcie terenu zielonego i pobocza w § 5 pkt 2 i 3. Wymieniony przepis wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art.40 ust.8 u.d.p.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Odnośnie żądania stwierdzenia nieważności przepisów § 5 pkt 5 i § 6 ust.1 uchwały to w tym zakresie zachodzi niedopuszczalność skargi z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. W związku z czym, na podstawie art.58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd odrzucił skargę w tej części. Uzasadnione są natomiast zarzuty skargi co do istotnego naruszenia prawa w pozostałych przepisach uchwały wskazanych w skardze. Sąd uznał jednak, że naruszenia te uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości a nie jedynie w części wskazanej w skardze przez Prokuratora. Uzasadnia to zaniechanie legislacyjne organu samorządowego w przypadku przepisów § 4 i § 5 uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest powszechnie przyjęty pogląd, że upoważnienie ustawowe musi być wykonane w sposób wyczerpujący. Pominięcie (niepełne zrealizowanie) przez organ stanowiący któregoś z wymienionych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego upoważnienia ustawowego przez organ samorządowy skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Wskazane powyżej rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały musi zatem prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem, czy też prawo to w sposób istotny narusza (zob. przykładowo wyroki WSA w Opolu: z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 971/20).

Zaniechanie legislacyjne czyni dany akt niekompletnym poprzez niewypełnienie upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Sąd nie ma w takim przypadku możliwości, aby swoim działaniem doprowadzić do stanu zgodności z prawem, bowiem nie leży w zakresie jego kognicji uregulowanie kwestii, które w danym akcie pominięto. W takim przypadku konieczne staje się więc stwierdzenie nieważności całej uchwały, aby w rezultacie prac nad nową uchwałą lokalny prawodawca uregulował w niej także brakujące zagadnienia. Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie.

Sąd uznał, że bez znaczenia pozostaje fakt, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr XL/267/2021 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 23 lutego 2021r. w sprawie w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych na terenie Miasta Sieradza. Nie czyni to bezprzedmiotowym postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Faktyczne skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1316/19 i z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07; wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 40/20, w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13).

a.l.