Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) sędzia WSA Dorota Jadwiszczok sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. Ż. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

R. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę z dnia 8 grudnia 2015 r. na bezczynność Dyrektora Szkoły, zarzucając organowi naruszenie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej jako "u.d.i.p.", poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 19 października 2014 r.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi R. Ż. wskazał, że w złożonym wniosku z dnia 19 października 2014 r. domagał się udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii korespondencji z roku szkolnego 2012/2013 i 2013/2014 wymienianej między dyrekcją szkoły w R. a Radą Rodziców działającą przy tej szkole, w zakresie realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty, a także kopii protokołów z posiedzeń Rady Rodziców działającej przy tej szkole, za ten sam okres. Nie ulega przy tym wątpliwości, że żądane informacje są informacjami publicznymi, zaś w przypadku ewentualnych wątpliwości Dyrektor powinien podjąć stosowne kroki w drodze korespondencji ze skarżącym, czego jednakże nie uczynił. Wniosek został skierowany do organu za pośrednictwem skrzynki email z uwagi na brak elektronicznej skrzynki podawczej. Skarżący stwierdził, że do dnia złożenia skargi Dyrektor nie udzielił odpowiedzi na wniosek, naruszając 14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej. W ocenie skarżącego bezczynność w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż doszło do naruszenia zasad szybkości postepowania oraz pogłębiania zaufania obywateli.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły wniósł o jej oddalenie podnosząc, że stan bezczynności organu nie powstał, ponieważ mail, na który powołuje się skarżący, nigdy nie dotarł do szkoły i nie został wprowadzony do systemu teleinformatycznego organu.

Dyrektor stwierdził także, iż wniosek powinien zostać skierowany do Rady Rodziców jako organu wewnętrznego, od którego mają pochodzić informacje. W jego ocenie, Rada Rodziców nie wykonuje żadnych zadań z zakresu władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty. Rada jest społecznym organem doradczym, reprezentującym rodziców uczniów, ale tylko wewnątrz systemu oświaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1313/09). Rada Rodziców nie jest zatem organem władzy wykonawczej w szkole i nie wykonuje zadań publicznych w zakresie realizowanym w obszarze oświaty. Rada jest organem opiniującym. Wypowiada jednie swoje stanowisko w sprawie, które jest jej subiektywną oceną, nie zaś faktem czy też potwierdzeniem okoliczności.

Dyrektor dodał, że zakres żądania skarżącego jest tak ogólny i szeroki, że organ nie ma możliwości odpowiedzi na tak postawione pytania, a nadto nie może stwierdzić, jakie informacje są przedmiotem wniosku. Zaprzeczył także, wskazując na art. 6 u.d.i.p. oraz art. 54 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, aby żądane przez skarżącego informacje były informacjami o charterze informacji publicznej.

W piśmie z dnia 28 stycznia 2016 roku skarżący stwierdził, że wysłał prawidłowo zaadresowany wniosek załączony do skargi na adres poczty elektronicznej wskazany na stronie Szkoły Podstawowej i dlatego jest pewny, że wniosek ten został dręczony do adresata. Nadto brak jest dowodów, że wniosek nie został dostarczony i odebrany przez szkołę.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności.

Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), zwanej dalej "u.d.i.p.", polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czyli zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Bezczynność organu nie zachodzi jeżeli złożony wniosek nie dotyczy informacji publicznej, gdy żądana informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu organu, do którego złożono wniosek oraz w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w trybie szczególnym.

Skarga wniesiona w tej sprawie spełnia wymogi formalne, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środka zaskarżenia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a.

Dla oceny zasadności wniesionej skargi należało rozważyć aspekt podmiotowy i przedmiotowy sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Informacja podlega bowiem udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jeśli spełnione są warunki podmiotowe, czyli żądanie udostępnienia informacji skierowano do podmiotu zobowiązanego w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., oraz przedmiotowe, czyli żądana informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Miedzy stronami jest bezsporne, że dyrektor szkoły jest podmiotem zobowiązanym zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji, mającej charakter informacji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

(Dz. U. z 2015 r., poz. 2156) dyrektor szkoły lub placówki kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ja na zewnątrz. Kieruje on zatem jednostką wykonującą zadania publiczne w zakresie oświaty.

Z art. 53 ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem ustępu 6., działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. Zgodnie z art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, rada rodziców może występować do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki, organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. Do kompetencji rady rodziców, w myśl art. 54 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, należy:

1) uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną:

a) programu wychowawczego szkoły obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze wychowawczym skierowane do uczniów, realizowanego przez nauczycieli,

b) programu profilaktyki dostosowanego do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze profilaktycznym skierowane do uczniów, nauczycieli i rodziców;

2) opiniowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 34 ust. 2;

3) opiniowanie projektu planu finansowego składanego przez dyrektora szkoły.

Słusznie wskazywano w odpowiedzi na skargę, że Rada Rodziców nie jest organem władzy publicznej. Jest ona organem społecznym, który reprezentuje ogół rodziców uczniów szkoły wobec organów szkoły i taki jest zasadniczy cel jej powołania. Z mocy ustawy, rada rodziców posiada określone kompetencje w zakresie realizacji zadań oświatowych. Za zadania takie uznać należy zadania określone w art. 54 cytowanej ustawy. Protokoły posiedzeń rady rodziców, jak i korespondencja prowadzona pomiędzy radą rodziców, a dyrektorem szkoły, mogą zatem, ale nie muszą dotyczyć realizacji zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty. Z tego też powodu Sąd w niniejszym składzie nie podziela wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, że wszystkie protokoły rady rodziców stanowią informację publiczną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w tym jednak przypadku - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06

(LEX nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r.,

sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX nr 146742). Zatem w przypadku podmiotów niebędących organami władzy publicznej a jedynie wykonujących pewne funkcje publiczne, walor informacji publicznej mają jedynie te informacje, które dotyczą wykonywania przez te jednostki zadań władzy publicznej.

Prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ogólnie definiowanej przez Konstytucję jako informacja o działalności organów władzy publicznej, zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych.

Zdaniem Sądu, intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie było jednak zapewnienie obywatelom prawa do przeprowadzania całościowej kontroli funkcjonowania tych instytucji lub realizowanych przez nie wszystkich zadań publicznych. Wnioskodawca nie powinien zatem formułować wniosku domagając się udostępniania wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ, lecz winien sprecyzować jakiego przedmiotu dotyczy wniosek. Nie można przy tym uznać za wystraczające wskazania, że wniosek dotyczy wszelkich informacji pozostających w zakresie realizowania zadań publicznych, lecz wnioskodawca winien sprecyzować jakiej konkretnie merytorycznie informacji się domaga (np. opinii dotyczącej projektu planu finansowego składanego przez dyrektora szkoły).

Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej regulują prawo dostępu do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu. Od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje (np. protokół, decyzja, list). Składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca winien zatem określić przedmiot żądanej informacji, a nie tylko rodzaj żądanego dokumentu, będącego nośnikiem informacji. Tak sformułowany wniosek podlega ocenie organu, co do faktu, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej w tym zakresie.

Z okoliczności niniejszej sprawy - zdaniem Sądu - wynika, że w złożonym wniosku skarżący nie domagał się udostępnienia konkretnej, będącej w posiadaniu organu informacji publicznej. Przedmiotem żądania wniosku było bowiem udostępnienie korespondencji z roku szkolnego 2012/2013 i 2013/2014 wymienianej między dyrekcją szkoły a Radą Rodziców w zakresie realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty oraz protokołów z posiedzeń Rady Rodziców działającej przy szkole, za ten sam okres. Wniosek zatem został sformułowany bardzo ogólnie i - jak słusznie wskazywał organ, nie zawierał żądania uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w analogicznej sprawie ze skargi R. Ż. – wyrok z dnia 2 marca 2016 roku, sygn. II SAB/Gd 214/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kwestii żądanych protokołów z posiedzeń Rady Rodziców jeszcze raz trzeba podkreślić, że tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów, które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące zadań publicznych w zakresie oświaty. Dokumenty te, które nie mają charakteru dokumentów urzędowych, mogą być bowiem nośnikiem informacji publicznej, ale mogą również zawierać informacje, które takiego waloru nie posiadają. Dla zweryfikowania tej okoliczności i ewentualnego udostępnienia informacji niezbędny jest precyzyjny wniosek, w którym należy dokładnie określić, jakiej informacji zawartej w protokołach żąda wnioskodawca. W niniejszej sprawie we wniosku zażądano tymczasem wszystkich protokołów, niezależnie od zawartej w nich treści.

Należy dodać, że Sądowi z urzędu jest wiadome, iż skarżący wystąpił z analogicznymi wnioskami do dyrektorów innych szkół, co wskazuje na jego wolę całościowej kontroli tych organów, a nie chęci uzyskania wiedzy o konkretnej załatwionej sprawie mającej walor informacji publicznej.

Podkreślić również należy, że u.d.i.p. nie odsyła do przepisów k.p.a. w celu uzupełnienia podania poprzez jego doprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r.,

sygn. I OSK 50/06, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wadliwego wniosku wnioskodawca może natomiast złożyć kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Dodatkowo wyjaśnić trzeba, że przy takiej ocenie przedmiotowej sprawy, jak dokonana powyżej, zbędne stało się czynienie jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego, czy skierowany przez skarżącego na adres poczty elektronicznej szkoły podany na jej stronie internetowej wniosek dotarł do adresata, czy też nie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.