I OSK 662/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-03-05	
Data wpływu	2017-03-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Rafał Wolnik
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6481	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 472/16	
Skarżony organ	Minister Administracji i Cyfryzacji	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 134 § 1, art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 352; art. 21 ust. 3, art. 25 ust. 1; Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 472/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Cyfryzacji kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 472/16 wydanym na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Cyfryzacji w przedmiocie wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci kalendarza spotkań Ministra Cyfryzacji w okresie od dnia 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji oraz księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa Cyfryzacji od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło stowarzyszenie A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 3 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podmiot zobowiązany może stosować k.p.a. jeszcze przed wydaniem decyzji oraz, że wnioskodawca może zostać wezwany do podpisania wniosku na podstawie art. 64 § 2 tego kodeksu, jeżeli podmiot zobowiązany zmierza do wydania decyzji. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie własnej wykładni prawa oraz uznanie za wystarczające przywołanie wyroków innych sądów oraz doktryny, w tym w zasadzie wyroków odnoszących się do innej ustawy. W oparciu o tak sformułowane podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie go do załatwienia wniosku strony, a także zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I instancji; względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawodawca, konstruując normę art. 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, użył zwrotu "do decyzji", co świadczy o tym, iż przepisy k.p.a. mogą być stosowane do postępowania toczącego się na podstawie tej ustawy wyłącznie po wydaniu decyzji administracyjnej w danej sprawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stwierdzenie, że organ zmierza do wydania decyzji nie przesądza o tym, że decyzja zostanie w istocie wydana, a skoro tak, to nie powinno się wymagać od wnioskodawcy, aby uzupełniał swój wniosek stosownie do przepisów k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej odmienna od powyższej wykładnia powołanego przepisu stoi w sprzeczności z celem nowej regulacji ponownego wykorzystywania informacji, którym jest dążenie do uproszczenia i odformalizowania całej procedury, a ponadto pozwoli organom na celowe wydłużanie postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 i art. 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów uznając, że podmiot zobowiązany może stosować k.p.a. przed wydaniem decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji, tj. już w sytuacji gdy zmierza do wydania decyzji i w takiej sytuacji powinien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braku wniosku tj. do jego podpisania. Należy w całości podzielić argumentację tego Sądu przedstawioną na poparcie tego stanowiska.

Przepis art. 21 ust. 3 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego określa warunki formalne wniosku, które muszą być spełnione przez wnioskodawcę, aby wniosek ten podlegał rozpatrzeniu przez podmiot zobowiązany. Przepis ten stanowi, że wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego powinien zawierać w szczególności: 1) nazwę podmiotu zobowiązanego; 2) informacje o wnioskodawcy, w tym imię i nazwisko albo nazwę oraz adres umożliwiający dostarczenie odpowiedzi do wnioskodawcy albo pełnomocnika tego wnioskodawcy w sposób lub w formie wskazanych we wniosku; 3) wskazanie informacji sektora publicznego, która będzie ponownie wykorzystywana, a jeżeli jest już udostępniona lub przekazana, warunki, na jakich ma być ponownie wykorzystywana, oraz źródło udostępnienia lub przekazania; 4) wskazanie celu ponownego wykorzystywania (komercyjny albo niekomercyjny), w tym określenie rodzaju działalności, w której informacje sektora publicznego będą ponownie wykorzystywane, w szczególności wskazanie dóbr, produktów lub usług; 5) wskazanie formy przygotowania informacji sektora publicznego, a w przypadku postaci elektronicznej, także wskazanie formatu danych; 6) wskazanie sposobu przekazania informacji sektora publicznego, o ile nie została udostępniona lub przekazana w inny sposób, albo sposobu dostępu do informacji gromadzonych w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w ust. 2. Sposób złożenia wniosku określa art. 21 ust. 5 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, który wskazuje, że wniosek może zostać złożony w formie papierowej i elektronicznej. Stosownie do treści art. 21 ust. 6 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w przypadku niespełnienia tych warunków wzywa się wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wraz z pouczeniem, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Warunki formalne, których spełnienie umożliwia rozpatrzenie wniosku nie obejmują podpisu wnioskodawcy. Oznacza to, że wniosek o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego nie musi zawierać podpisu, co świadczy o znacznym odformalizowaniu tego postępowania. Wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, podobnie jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej na tym etapie nie wszczyna postępowania administracyjnego.

Reasumując, skoro ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego podobnie jak ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi wprost o obowiązku podpisania wniosku, to tym samym na tym etapie postępowania, nie znajdzie w sprawie zastosowania art. 63 k.p.a. ustanawiający ogólny wymóg podpisania pism (wniosków) do organów administracji publicznej i art. 64 ust. 2 k.p.a. dotyczący wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do czynności materialno-technicznej, jaką jest udostępnienie informacji na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej czy też przekazanie informacji sektora publicznego na gruncie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Jednak jak trafnie zwraca uwagę Minister Cyfryzacji, powyższe regulacje odnoszą się do sytuacji gdy strona składa wniosek a organ w wyniku wniosku udostępnia informacje publiczne w celu ich ponownego wykorzystywania.

Odmiennie wygląda sytuacja w przypadku gdy organ analizując wniosek dojdzie do przekonania, iż w sprawie należy podjąć inne rozstrzygnięcie. Do przepisów k.p.a. należy bowiem, zarówno na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jak i ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, sięgać dopiero wówczas gdy w sprawie ma zostać wydana decyzja odmowna. Należy bowiem zwrócić uwagę na tożsamość przepisów art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacjami określonymi w pkt 1 i 2 tego ustępu (nie mającymi znaczenia w niniejszej sprawie). Podobnie w art. 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego stanowi się, że w zakresie nieuregulowanym tą ustawą do decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu przy wykładni obowiązującego dopiero od dnia 16 czerwca 2016 r. art. 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, należy uwzględniać dotychczasowy dorobek orzecznictwa i doktryny dotyczący art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który potwierdza prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wykładni przepisów art. 21 ust. 3, 4, 5 i 6 oraz 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, a który to należy tu omówić.

Naczelny Sąd Administracyjny mając świadomość kontrowersji w kwestii zakresu stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach odmowy udostępniania informacji publicznej, nie podziela skrajnego stanowiska prezentowanego przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, z którego wynika, że przepisy k.p.a. stosuje się dopiero po wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do sytuacji, kiedy organ zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Zatem dopiero gdy organ zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej należy wymagać od wnioskodawcy usunięcia braku formalnego np. w postaci podpisu.

Przypomnieć bowiem należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński i K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 97 i nast.; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004, nr 2, s. 109; por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z 18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1209/04). Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego Kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł Kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie, tj. niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, nie dłużej jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 14 u.d.i.p.). Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.). Takie uregulowanie procedury udostępniania informacji publicznej oznacza, że jest to postępowanie odformalizowane i uproszczone. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna klasycznego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym uczestniczą tylko dwa podmioty: wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej oraz podmiot zobowiązany do jej udostępnienia.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w art. 16. Pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji", o którym mowa w art. 16 u.d.i.p., należy rozumieć wymóg stosowania tylko przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 63 i 64 oraz 107 § 1 k.p.a.) i przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, a więc możliwości jej weryfikacji. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca przesądził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się nie "do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej", ale "do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania". Zatem zwęził zakres stosowania przepisów k.p.a., co oznacza ponadto, że nie wszystkie przepisy k.p.a. w sprawach odmowy udostępnienia informacji publicznej mają zastosowanie.

Także wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1632/13).

W orzecznictwie wskazywano, że stosowanie w postępowaniu prowadzonym na gruncie u.d.i.p. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym zakresie z pewnością nie służyłoby osiągnięciu celu postępowania, którego przedmiotem jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1690/15). Regulacje u.d.i.p. zmierzają do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2946/15), sprzyja zatem temu również ograniczenie podmiotów uprawnionych do udziału w takim postępowaniu. Uwzględnić należy założenie benignius leges interpretandae sunt, quo voluntas earum conservetur, tj. ustawy są właściwiej interpretowane, gdy zachowuje się ich ducha, a nie tylko samą literę. Odmowa udostępnienia informacji publicznej jest bardziej sformalizowanym postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej, niż postępowanie w którym taką informację udziela się, nie oznacza to jednak, że nie należy w nim uwzględniać wspomnianych założeń generalnych ustawy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania, z czym wiąże się także możliwość stosownego dostosowania zakresu uwzględnianych w sprawie przepisów k.p.a.

Podobnie przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie nakładają na wnioskodawcę obowiązku opatrzenia wniosku własnoręcznym podpisem, jednak także zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy organ w przypadku podjęcia decyzji o konieczności wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego winien zastosować przepisy k.p.a. Bowiem, skoro na gruncie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego ustawodawca wprowadził podobne mechanizmy do funkcjonujących na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej to, jak wynika z przytoczonego wyżej stanowiska dla zakresu stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego istotny jest fakt, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić i przekazać informację czy wydać decyzję odmowną. Jeśli organ udostępnia i przekazuje informację, k.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Wniosek może być bowiem złożony w formie pisemnej lub elektronicznej, bez podpisu, gdyż przekazanie informacji przybiera postać czynności materialno-technicznej. Natomiast gdy organ zobowiązany jest podjąć stosowny akt administracyjny, w tym zwłaszcza kwalifikowany, jakim jest decyzja administracyjna, wymagać będzie podpisania złożonego wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego Stowarzyszenia, iż organ wprowadził nową przesłankę umożliwiająca wzywanie do uzupełnienia wniosku, a za taką skarżące Stowarzyszenie uznaje "zmierzanie do wydania decyzji", ponieważ w przypadku gdy organ po analizie złożonego wniosku dojdzie do przekonania, iż konieczne jest w sprawie wydanie decyzji administracyjnej, w sprawie uaktualnia się ustanowiony przepisem art. 63 k.p.a. obowiązek podpisania wniosku złożonego do organu, celem potwierdzenia, że wniosek złożył podmiot wskazany w nim jako wnioskodawca.

Oczywiście bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba też dodać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych poczynionych (czy raczej zaakceptowanych przez sąd meriti), co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Zatem zarzut jego naruszenia należy powiązać z ewentualnym uchybieniem innemu przepisowi. Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych i zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego stwierdził, że organ nie jest w bezczynności, a stanowisko to, choć nie uzyskało aprobaty skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, nie uchyla wyroku spod oceny instancyjnej. Nadto uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane we wskazanym przepisie elementy i zawiera pełną ocenę sprawy na gruncie przyjętej koncepcji rozstrzygnięcia.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd I instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy zakreślonych w skardze. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, Sąd dokonał własnej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa w tym art. 21 ust. 3 i art. 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Sąd ten był uprawniony do oparcia się przy ich wykładni na dotychczasowym dorobku judykatury i doktryny dotyczącym przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trudno w tej sytuacji uznać, że skarżące stowarzyszenie ma rację, twierdząc, że Sąd nie orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika też, aby Sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzecznictwo w kwestii stosowania przepisów k.p.a. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej było jednolite.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia na rzecz organu, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.