I SA/Wa 1801/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-20	
Data wpływu	2025-11-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Jolanta Dargas
Monika Sawa /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603;  art. 214 a; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2026 r. sprawy ze skargi B. S. i M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2025 r. nr 3722/2025 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz pkt 1 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 237/SD/2023; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. S. i M. S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z 10 września 2025 r. nr 3722/2025 Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda/ organ) po rozpatrzeniu odwołania M. S. i B. S. utrzymał w mocy w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z 27 kwietnia 2023 r. w punkcie 1 odmawiającą M. S. i B. S. uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu dawnej nieruchomości położonej [...] przy ul. [...] hip. nr [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz w punkcie 2 umarzającą postępowanie w stosunku do gruntu dawnej nieruchomości położonej [...] przy ul [...] hip. nr [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] hip. Nr [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz. 279).

Z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy [...], a następnie w 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa.

Zgodnie z zaświadczeniem Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu [...] w [...] z dnia [...] lipca 1948 r. nr [...] nieruchomość hip, nr [...] lit, [...] uregulowana była jawnym wpisem ma imię W. L. z mocy aktu kupna sprzedaży, zeznanego w dniu [...] czerwca 1938 r. Nr. [...].

Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 1948 r. (data wpływu do Urzędu 31 sierpnia 1948 r.) W. L. wystąpił o przyznanie mu za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] Nr. hip. [...] lit. [...].

Organ wskazał, że pismem z dnia 7 sierpnia 2009 r. M. S. i B. S. wskazali, że nie wnoszą roszczeń do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], która zabudowana jest budynkiem elektrycznej stacji transformatorowej.

Następstwo prawne po przeddekretowym właścicielu przedmiotowej nieruchomości organ ustalił na podstawie:

- uwierzytelnionego odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] listopada 1956 r. sygn. akt [...] stwierdzającego, że spadek po zmarłym w dniu [...] listopada 1955 r. W. L. dziedziczą: żona W. L. w ¼ części i córka A. S. w ¾ z wyłączeniem W. L. do dziedziczenia udziału spadkodawcy w majątku objętym w chwili jego śmierci wspólnością ustawową. Udział ten dziedziczy w całości A. S.,

- odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] Wydział I [...] z dnia [...] września 1970 r. sygn. akt [...] stwierdzającego, że spadek po W. L. zmarłej w dniu [...] czerwca 1968 r. nabyła córka A. S. w całości,

- uwierzytelnionego odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...], Wydział [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. sygn. akt [...] stwierdzającego, że spadek po A. S. zmarłej dnia [...] grudnia 2005 r. w [...] na podstawie ustawy nabyli syn M. S. oraz córka B. S. po 1/2 części każdy z nich.

Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że następcami prawnymi właściciela nieruchomości hipotecznej położonej w [...] przy ul. [...] hip. nr [...] i stronami w przedmiotowej sprawie są: M. S. oraz B. S.

Organ podał następnie, że zgodnie z opinią geodezyjną z dnia [...] stycznia 2020 r. wykonaną przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. K. dawna nieruchomość hip. nr [...] o powierzchni 394 m2, obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni 371 m2 i [...] o powierzchni 23 m2 obie z obrębu [...].

Na podstawie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (następnie prawa własności czasowej, aktualnie prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Organ ustalił, że objęcie w posiadanie przez Gminę [...] gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. nr [...] nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 - na podstawie ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...]. Termin na złożenie wniosku upływał dnia 19 października 1948. Wniosek W. L. z dnia [...] sierpnia 1948 r. (data wpływu do Urzędu 31 sierpnia 1948 r.) został zatem złożony w terminie.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia 4 maja 2011 r. odmówił B. S. i M. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...] wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał ww. decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1890/11 oddalił skargę B. S. i M. S. na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 943/15 uchylił zaskarżony wyrok, decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 maja 2011 r.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że "Rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji weźmie pod uwagę, że ustała przeszkoda prawna uniemożliwiająca ustanowienie na rzecz spadkobierców byłego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, bowiem wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...], stwierdzono nieważność umowy z dnia [...] października 1994 r., Rep. [...], a wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] oddalono apelację pozwanej Spółdzielni".

Zgodnie z opinią geodezyjną z dnia 28 stycznia 2020 r. wykonaną przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. K. oraz księgami wieczystymi i wypisami z rejestru gruntów, dawna nieruchomość hip. nr [...] o powierzchni 394 m2, obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych w obrębie ewidencyjnym nr [...]:

- nr [...] o powierzchni 371 m2 stanowiącej własność Skarbu Państwa, zabudowaną budynkiem o adresie ul. [...], [...],

- nr [...] o powierzchni 23 m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu [...], na której znajduje się stacja transformatorowa.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy w punkcie 1 odmówił M. S. i B. S. uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu dawnej nieruchomości położonej [...] przy ul. [...] hip. nr [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], a w punkcie 2 umorzył postępowanie w stosunku do gruntu dawnej nieruchomości położonej [...] przy ul [...] hip. nr[...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...],

Organ I instancji ustalił, iż zgodnie z informacją z rejestru gruntów działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 23 m2, znajduje się we władaniu [...], na której znajduje się stacja transformatorowa.

Organ wskazał następnie, że z kolei art. 214a ust. 1 pkt 1 u.g.n. stanowi, że odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ze względu m. in. na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6, tj. na cele publiczne. Celem publicznym w rozumieniu u.g.n. jest natomiast m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, (art. 6 pkt 1 u.g.n,).

Zgodnie natomiast z art. 214a ust. 2 u.g.n. przepis ust. 1 stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1, dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych. Zdaniem organu z powyższego przepisu wynika, że jeżeli w stosunku do części dawnej nieruchomości hipotecznej zachodzą przesłanki wymienione w art. 214a ust. 1. organ ma obowiązek odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz dawnego właściciela lub jego następców prawnych w stosunku do całej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.

W związku w powyższym organ I instancji uznał, iż z tych przyczyn należy odmówić uwzględniania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] hip. nr [...]. również w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Jednocześnie organ I instancji na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], z uwagi na wycofanie przez strony postępowania, pismem z dnia 7 sierpnia 2009 r., wniosku dekretowego o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] Nr. hip. [...] lit. [...].

Odwołanie od punktu 1. powyższej decyzji, w ustawowo przepisanym terminie, wnieśli M. S. i B. S., zarzucając Prezydentowi [...] wydanie decyzji z naruszeniem przepisów:

1) art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez odmowę zastosowania wobec spełnienia przesłanek do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego/prawa własności na rzecz następców prawnych dawnego właściciela do zabudowanej nieruchomości położonej na działce nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...] ,

2) art. 214 a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. art. 2. art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że istnieje podstawa do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego z dnia 28 sierpnia 1948 r.,

3) art. 6, art. 8 § 1 i 2 , art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80. art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie rzekomego celu publicznego i nielogiczne wnioski wyciągnięte z przywołanego materiału dowodowego z uwagi na brak kolizji między ustanowieniem prawa do gruntu, a przywołanym w uzasadnieniu ogólnikowym odwołaniem się do art. 6 pkt 2 u.g.n., bez żadnych dowodów i wykazania kolizji uniemożliwiającej ustanowienie prawa użytkowania wieczystego/prawa własności do działki wobec niewykazania rzeczywistego celu publicznego.

Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty po uzyskaniu operatu szacunkowego względnie o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części oraz przekazanie organowi I instancji, który jest równorzędny w stosunku do organu, który wydał zaskarżoną decyzję.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda przypomniał treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i wskazał, że zgodnie z art. 7 dekretu, aby wydana została pozytywna decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, muszą zajść następujące przesłanki:

- złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę,

- korzystanie z gruntu dające się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).

Mając na uwadze powyższe Wojewoda wskazał, że bezsprzecznym jest, iż w niniejszej sprawie wniosek z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy został złożony w przepisanym terminie.

Odnosząc się z kolei do spełnienia drugiej wymaganej przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., podkreślił, że organ nie dokonał jej oceny, czym naruszył ww. art. 7 dekretu. Rozpatrując wniosek o przyznanie prawa własności czasowej organ orzekający był zobowiązany uwzględnić ów wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowy (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).

Wojewoda podał, że na terenie przedmiotowej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej w ww. planie symbolem b9.2 MWU - zabudowa wielorodzinna z usługami. Wyżej określone przeznaczenia działki nr [...] z obrębu [...] wskazuje, iż korzystanie z gruntu przez przeddekretowego właściciela/jego następców prawnych można pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody należy jednakże uwzględnić, że zgodnie z dodanym ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 214a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmawia się ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu ze względu na:

1) przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6;

2) sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich;

3) zabudowę przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dokonaną po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, której wartość przenosi znacznie wartość zajętego na ten cel gruntu;

4) odbudowę lub remont, dokonany ze środków publicznych, budynków, o których mowa w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zniszczonych w latach 1939-1945 więcej niż w 50%;

5) brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której części dotyczy roszczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy;

6) zajmowanie lokalu przez lokatora w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego;

7) przeznaczenie nieruchomości na cele nauki, oświaty i kultury;

8) położenie gruntu w ramach publicznego kompleksu wypoczynkowego lub rekreacyjnego lub terenów zieleni w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

9) ustanowienie lub przeniesienie na rzecz osób trzecich praw rzeczowych na gruncie, budynku lub ich części albo oddanie nieruchomości lub jej części do odpłatnego korzystania, w szczególności na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego - bez względu na czas trwania stosunku cywilnoprawnego z osobą trzecią:

10) przeszkody powodujące, iż ustanowienie użytkowania wieczystego oraz własności budynku lub innego urządzenia powodowałyby sprzeczność z przeznaczeniem społeczno-gospodarczym tych praw;

11) niemożność pogodzenia z prawidłowym ukształtowaniem stosunków sąsiedzkich;

12) przeznaczenie lub wykorzystanie nieruchomości na cele użyteczności publicznej.

W/wym. regulacja dotycząca przesłanek warunkujących przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oznacza, że prócz zbadania przesłanek zawartych w obowiązującym art. 7 ust 2 dekretu warszawskiego, konieczne jest w sprawie takiej, jak niniejsza zbadanie dodatkowych przesłanek "niezależnych od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu wymienionych w art. 214a ust. 1 i 2 u.g.n.

Dalej Wojewoda wskazał, że materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił także art. 214a ust. 2 u.g.n. Organ uznał, że zgodnie z art. 214a ust. 2 przepisy art. 214a ust. 1 stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1. dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych. Wojewoda podkreślił, że pismem z dnia 28 marca 2024 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił Prezydentowi m. st. Warszawy uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2023 r. odmawiającej uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu dawnej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] hip. nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz umarzającej postępowanie w stosunku do gruntu dawnej nieruchomości położonej [...] przy ul. [...] hip. nr [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] , poprzez pozyskanie do akt administracyjnych sprawy dokumentów związanych z budową stacji transformatorowej o której mowa w ww. decyzji organu I instancji, w tym decyzji lokalizacyjnych, pozwolenia na budowę, dokumentów z których będzie wynikać jaki jest tytuł władania [...] gruntem oznaczonym jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], jak również dokumentów wskazujących na sposób oraz zasięg wykorzystywania powołanej w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. stacji transformatorowej.

W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 3 października 2024 r. Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] przekazało kserokopię teczki lokalizacyjnej pozyskanej z Wydziału Zarządzania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] dotyczącą działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] .

Jednocześnie informując Wojewodę Mazowieckiego, że pismem z dnia 3 października 2024 r. Biuro ponowiło pismo do spółki [...] Sp. z o.o. o przekazanie dokumentów dotyczących budowy stacji transformatorowej, decyzji lokalizacyjnych, pozwolenia na budowy itp.) na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] . Wskazano także, że poprzednie pismo z dnia 8 kwietnia 2024 r. skierowane do [...] S.A. pozostało bez odpowiedzi.

W dniu 22 stycznia 2025 r. organ I instancji przekazał w formie e-doręczenia kolejne dokumenty dotyczące stacji transformatorowej zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] pozyskane z Zarządu Mienia Skarbu Państwa.

Jak wynika z przekazanego przez organ I instancji materiału dowodowego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wchodzącej w skład nieruchomości hipotecznej Nr. hip. [...] lit. [...] w [...] przy ul. [...] usytułowana jest stacja transformatorowa nr [...] (zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] października 2007 r., informacja z rejestru gruntów z dnia 31 stycznia 2025 r.). W latach 2009 - 2020 działka ewidencyjna nr [...] na której jest zlokalizowana stacja trafo była dzierżawiona przez Skarb Państwa [...] Spółka z o.o. i jego następcy prawnemu [...] Spółka z o.o. na podstawie umów nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] z dnia [...] maja 2013 r, nr [...] z dnia [...] września 2017 r.). Z pisma Zarządu Mienia Skarbu Państwa z dnia 13 stycznia 2025 r. znak: [...] wynika, iż od czasu wygaśnięcia umowy nr [...] z dnia [...] września 2017 r., tj. od dnia [...] września 2020 r., [...] Spółka z o.o., a obecnie jej następca prawny [...] Spółka z o.o., użytkuje przedmiotowy grunt bezumownie. Spółka złożyła wniosek o wydzierżawienie nieruchomości na kolejny okres, jednak umowa jak dotąd nie została zawarta. Nie mniej jednak ze skanu kartoteki konta prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości za okres 1 stycznia 2025 r. - 16 stycznia 2025 r., załączonej przy piśmie Zarządu Mienia Skarbu Państwa dnia 17 stycznia 2025 r. znak; [...] wynika, iż opłaty za dzierżawę nieruchomości przy ulicy [...], dz. nr [...] obręb [...]są nadal uiszczane przez [...] sp. z o.o.

Wojewoda wskazał następnie, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest symbolem b9.2 MWU – zabudowa wielorodzinna z usługami, a w § 15 planu ustalono zasadę zaopatrzenia spornego terenu w energię elektryczną. W punkcie 6 wskazano, iż w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną:

1) ustala się, że wszystkie budynki i budowle zaopatrywane będą w energię elektryczną z istniejącej i nowobudowanej sieci elektroenergetycznej, z uwzględnieniem pkt. 6.

Realizacja stacji transformatorowej, która posiada zasięg osiedlowy, zlokalizowanej na działce nr [...] z obrębu [...] znajdującej się we władaniu [...] sp. z o.o. mieści się w zakresie celu publicznego. Istniejąca stacja transformatorowa na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] służy do przesyłania energii elektrycznej, która w myśl art. 6 pkt 2 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego. Wojewoda podkreślił także, że spółka jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, co potwierdza ujęcie spółki w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 listopada 2015 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 731 ze zm.).

W stanie faktycznym tej sprawy Wojewoda uznał, że istniejąca stacja transformatorowa na działce nr [...] z obrębu [...] służy zaspokojeniu potrzeb osiedlowej społeczności tj. m. in. w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] z obrębu [...]. Ponadto, jak wynika pośrednio z decyzji naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa działającego z up. Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r. stacja ciepłownicza posiada również przyłącza do budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], na terenie Dzielnicy [...] w [...]. Przedmiotem powołanej decyzji był wniosek [...] S.A. złożony w dniu 1 sierpnia 2016 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na cyt. "przebudowie osiedlowej sieci ciepłowniczej od komory [...] do budynku [...] wraz z przyłączami do budynków [...] oraz [...]" zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], na terenie Dzielnicy [...] w [...].

Wojewoda podał, że pomimo licznych poszukiwań organowi nie udało się odnaleźć innych dokumentów dotyczących realizacji inwestycji stacji transformatorowej na przedmiotowym gruncie. Jednakże ustalenia organu I instancji znajdują oparcie w przekazanych do Wojewody Mazowieckiego w trybie art. 136 k.p.a. dokumentach, co zdaniem Wojewody, wykazano powyżej. Wojewoda podniósł, że istotnie treść art. 214 a ust. 1 pkt 1 u.g.n. wskazuje, że odmawia się ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6 u.g.n. Z kolei zgodnie z art. 214 a ust. 2 u.g.n przepis art. 1 stosuje się także w przypadku gdy wyłączenia o których mowa w ust. 1 dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych.

Podsumowując, w świetle przedstawionych argumentów, Wojewoda uznał za pozbawione usprawiedliwionych podstaw zarzuty wskazane w odwołaniu, albowiem w rozpatrywanej sprawie, zdaniem Wojewody, nie doszło do naruszenia przepisów art. 6, art. 8 § 1 i 2 , art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80, art. 84 § 1, art. 214a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 2, 21 ust. 1 i 2, 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w sposób, w jaki przedstawia to strona skarżąca i który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Wojewoda odwołał się jednocześnie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt K.p. 3/15 (OTK-A 2016/66), który stwierdził, że "1. Art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz, U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65) art. 214a i art. 214b, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy:

a) jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b) nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji.

2. Art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214b. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jest zgodny z 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji."

Ponadto w powołanym wyżej wyroku wyjaśniono, że jedyną przesłanką odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej, do czasu dodania na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: ustawa z 25 czerwca 2015 r.), w części dotyczącej dodawanego do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782; dalej: u.g.n. lub ustawa o gospodarce nieruchomościami) art. 214a była, zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela bądź jego następcę prawnego z przeznaczeniem tego gruntu w planie zabudowania, a jeśli chodzi o osoby prawne, dodatkowo, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zabudowania pozostawało w sprzeczności z jej zadaniami ustawowymi lub statutowymi. Dalej w wyroku wskazano, że: "Zdaniem projektodawców, taki stan prawny uniemożliwia (...) lub znacznie utrudnia podmiotom publicznym takim jak Skarb Państwa, m.st. Warszawa czy Samorząd Województwa Mazowieckiego realizację zadań ustawowych bądź statutowych nałożonych na te podmioty w zakresie ochrony zdrowia, edukacji, rozwoju kultury fizycznej, zrównoważonego zagospodarowania przestrzennego. Powyższa norma nakazuje bowiem ustanowienie na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych prawa użytkowania wieczystego do gruntów zajmowanych przez szpitale, ośrodki zdrowia, szkoły, przedszkola, żłobki, teatry, muzea bądź wykorzystywanych dla celów sportu, rekreacji i wypoczynku, na których znajdują się boiska sportowe, parki i skwery. Obowiązkiem ustawodawcy jest zatem ograniczenie możliwości zwrotu takich terenów i zapewnienie uprawnionym podmiotom publicznoprawnym możliwości przyznawania nieruchomości zamiennych lub stosownego odszkodowania" (s. 2 uzasadnienia projektu). W opinii projektodawców "dodanie projektowanego art. 214a w ustawie o gospodarce nieruchomościami w proponowanym brzmieniu umożliwi wydawanie decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, w oparciu o jedną konkretną podstawę prawną w przypadku: przeznaczenia lub wykorzystywania gruntu na cele publiczne określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zbycia gruntu na rzecz osób trzecich, poniesienia przez podmioty publiczne znaczących nakładów na daną nieruchomość bądź skutkujących często naruszeniem ładu przestrzennego. Dotychczas powoływanie się w decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego na normy wywiedzione z odrębnych przepisów było często nieskuteczne i wyroki sądów administracyjnych nakazywały organom administracji publicznej dokonywanie zwrotów nieruchomości niezbędnych dla realizacji ich zadań statutowych bądź sprzecznych z założeniami urbanistyczno-planistycznymi" (s. 4 uzasadnienia projektu). Ponadto w uzasadnieniu projektu podniesiono, że "projektowana regulacja nie pozbawia dawnych właścicieli lub ich następców prawnych prawa do odszkodowania za utracone nieruchomości, mogą oni bowiem wystąpić z roszczeniami odszkodowawczymi, których podstawa jest określona w przepisie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami" (s. 5 uzasadnienia projektu)."

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. S. i M. S. (skarżący) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w punkcie 1.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art.7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez bezpodstawną odmowę zastosowania wobec spełnienia przesłanek do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego/ prawa własności na rzecz następców prawnych dawnego właściciela do zabudowanej nieruchomości położonej na działce nr [...] w obrębie [...] położonej w [...] przy ul [...] i objętej KW nr [...];

2). art. 214 a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art.2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust.1-3 w zw. z art. 8 ust, 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie że istnieje podstawa do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego z 28 sierpnia 1948 r. chociaż nieruchomość stanowiąca działkę [...] nie jest wykorzystywana na cele określone w art 6 u.g.n., a stacja transformatorowa nie znajduje się na działce, nie stanowi części budynku ani jego części składowej;

3) art. 6 art. 8 § 1 i 2 , art. 7 w zw. z art. 77 §1 kpa, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie zapisów w KW [...] (która obejmuje tylko działkę), dowolne ustalenie rzekomego celu publicznego i nielogiczne wnioski wyciągnięte z przywołanego materiału dowodowego z uwagi na brak kolizji między ustanowieniem prawa do gruntu, a przywołanym w uzasadnieniu ogólnikowym odwołaniem się do art. 6 pkt 2 ugn, bez żadnych dowodów i rzekomej kolizji uniemożliwiającej ustanowienie prawa użytkowania wieczystego/prawa własności do działki wobec niewykazania rzeczywistego celu publicznego oraz brak związku tezy że ,,stacja transformatorowa na działce [...] służy zaspokojeniu potrzeb osiedlowej społeczności m.in. w budynku zlokalizowanym na działce [...] z wydanym rozstrzygnięciem, a także brak uzasadnienia, że działka jest przeznaczona lub wykorzystywana na cele określone w art. 6 u.g.n.

4) art. 153 p.p.s.a poprzez pominięcie przez organ I i II instancji związania ich wyrokiem NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 945/15.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku dekretowego w oparciu o art. 214a ust. 1 pkt 1 i ust 2 ugn.

Jak wskazał organ przedmiotowa sprawa była już przedmiotem analizy tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 943/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2012 r., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 30 czerwca 2011 r. oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 4 maja 2011 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że " W niniejszej sprawie przesłanki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zostały spełnione, jednakże wydano decyzję odmawiającą spadkobiercom byłego właściciela uwzględnienia ich wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...] z uwagi na stwierdzenie przeszkody prawnej, polegającej na oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi. Mianowicie, na mocy aktu notarialnego z [...] października 1994 r., Rep. [...], przedstawiciel Skarbu Państwa, w wykonaniu postanowień protokołu uzgodnień z [...] października 1994 r., oddał na 99 lat w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] "[...]" nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz przeniósł nieodpłatnie własność budynku przy ul. [...] znajdującego się na tej działce. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów o braku możliwości ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego z uwagi na ww. przeszkodę prawną.

Powyższego stanowiska NSA nie zaaprobował i stwierdził, że "samo ustalenie przez organy, że grunt objęty wnioskiem dekretowym obciążony jest prawem użytkowania wieczystego przysługującym innemu podmiotowi nie oznacza automatycznie, że w sprawie należy wydać decyzję odmowną. Rozważenia wymaga bowiem kwestia, czy w danej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne i czy, w związku z tym, nie aktualizuje się tryb usuwania przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 100 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji odmownej mogłoby nastąpić jedynie wówczas, gdyby organy administracji podjęły wszelkie kroki niezbędne do usunięcia zaistniałej w sprawie przeszkody prawnej, uniemożliwiającej pozytywne rozstrzygnięcie wniosku strony.

W niniejszej sprawie strona w piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r., skierowanym do organu I instancji, zawiadomiła organ o podjęciu określonych działań przed sądem powszechnym. W piśmie tym skarżący wskazali na istniejącą przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "do czasu rozstrzygnięcia prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, wadliwości nabycia przez aktualnych użytkowników, prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz nabycia własności budynków znajdujących się na gruncie".

W sytuacji zatem uznania, że przesłanki ustanowienia prawa użytkowania wieczystego określone w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zostały spełnione, jednakże istnieje przeszkoda prawna, uniemożliwiająca uwzględnienie wniosku strony, obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania administracyjnego i podjęcie wszelkich możliwych środków prawnych, zmierzających do usunięcia tej przeszkody prawnej.

W powołanym piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r. skarżący wskazali na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Choć wynik postępowania w tym przedmiocie nie stanowi wystarczającej podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, taką podstawę stanowi bowiem dopiero rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, to organ otrzymując od strony informację, że podjęła określone działania przed sądem powszechnym, winien zawiesić postępowanie administracyjne i, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., wezwać stronę do podjęcia stosownych czynności procesowych mających na celu wyeliminowanie z obrotu aktu notarialnego z [...] października 1994 r., Rep. [...]. Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu stanowiło niewątpliwie zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależało rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłego właściciela nieruchomości. Obowiązkiem organu było zatem zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i poczekanie na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Zignorowanie istnienia zagadnienia wstępnego przy rozstrzyganiu sprawy przez organ, stanowiło naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP". I dalej Sąd wskazał "Rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji weźmie pod uwagę, że ustała przeszkoda prawna uniemożliwiająca ustanowienie na rzecz spadkobierców byłego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, bowiem wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...], stwierdzono nieważność umowy z dnia [...] października 1994 r., Rep. A nr [...], a wyrokiem Sądu [...] w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] oddalono apelację pozwanej Spółdzielni"

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu.

Ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 153 ppsa, Sąd uznał że skarga jest zasadna, bowiem kontrolowane decyzje naruszają przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwraca na wstępie uwagę, że dotychczas w postępowaniu działka nr [...] nie była przedmiotem decyzji, a co do działki nr [...] nie było kwestionowane, że stanowi ona część dawnej nieruchomości [...] hip. Nr [...], oraz, co zostało potwierdzone przez NSA, że przesłanki warunkujące przyznanie prawa użytkowania wieczystego wynikające z art. 7 ust 2 dekretu zostały spełnione. Jedyną podstawą odmowy było wskazanie, że na tej części nieruchomości [...]- to jest na działce nr [...]- istniał stan prawny uniemożliwiający ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzednich właścicieli – użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni [...] "[...]". Stan ten jednak na mocy orzeczeń Sądu powszechnego uległ zmianie gdyż umowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z [...] października 1994 r., zawarta w formie aktu notarialnego została uznana przez Sąd za nieważną. Organ zatem realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w wyżej wymienionym orzeczeniu winien ustanowić prawo użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, a nie poszukiwać "nowych" podstaw odmowy przyznania tego prawa. Organ naruszył tym samym przepis art. 153 ppsa.

Tymczasem Prezydent m.st. Warszawy rozpoznając sprawę ponownie odmówił uwzględnienia wniosku ponieważ uznał, że stosownie do art. 214 a ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się także przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1 dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych. W ocenie organu skoro na działce [...] znajduje się stacja transformatorowa czyli realizowany jest cel publiczny to brak jest możliwości oddania w użytkowanie wieczyste działki nr [...]. Wojewoda tę ocenę podzielił. Zdaniem Wojewody art. 214a ust. 2 ugn należy odnosić do gruntu, tj. terenu dawnej nieruchomości [...], nie zaś do działki ewidencyjnej, działki gruntu bądź nieruchomości gruntowej, tj. terminów właściwych dla współczesnego opisu działek.

Zasadnicze znaczenie, wobec treści decyzji organów, ma zatem ocena czy dla działki nr ew. [...] zostały spełnione przesłanki z art. 214a ust. 1 pkt 1 i w tym kontekście wykładnia ust. 2 art. 214 a u.g.n.

Odnosząc się do opisanych wyżej zagadnień wynikających z ponownie wydanych decyzji Sąd zauważa, że art. 214a u.g.n. został dodany na mocy art. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1271).

Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr VII.3195) wynika, że dodanie projektowanego art. 214a w u.g.n. w proponowanym brzmieniu umożliwi wydawanie decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, w oparciu o jedną konkretną podstawę prawną wymienioną w treści art. 214a.

Z kolei art. 214a ponownie zredagowano dodając ust. 1, a w tym ustępie pkt 1-12 oraz dodano ust. 2 - na mocy art. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1709).

Projektowana zmiana przewiduje także dodanie w art. 214a ust. 2, regulacji rozszerzającej przesłanki odmowy, o których mowa w ust. 1 w nowym brzmieniu na części gruntu, budynku albo ich części składowych.

Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma zatem ocena co jest przedmiotem regulacji z art. 214a u.g.n.

Z przepisu tego wynika, że posługuje się on naprzemiennie pojęciami "grunt" (art. 214a ust. 1 i 2) oraz "nieruchomość" (art. 214a ust. 1 pkt: 5,7,9,12). Art. 214 a ust 1 pkt 1 nie zawiera żadnego z tych pojęć wskazując, że odmawia się oddania gruntu (..) przeznaczonego lub wykorzystywanego na cele określone w art. 6. Zdaniem Sądu oznacza to, że ustawodawca w art. 214a u.g.n. nie odwołał się do historycznego pojęcia "gruntu" jakim operuje dekret, ale do aktualnego pojęcia nieruchomości gruntowej określonego w art. 4 pkt 1 u.g.n., tj. gruntu wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. W przypadku, gdy dla danej nieruchomości gruntowej urządzona jest księga wieczysta pojęcie nieruchomości należy, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2022 r. poz. 1728) – dalej zwanej "u.k.w.h.", utożsamiać z rozumieniem tego pojęcia w znaczeniu wieczystoksięgowym według zasady: jedna nieruchomość jedna księga wieczysta, niezależnie od tego, czy nieruchomość gruntowa jest jedną działką gruntu (działką ewidencyjną), czy składa się z kilku działek gruntu W tej sytuacji ustawodawca nie utożsamia pojęcia "gruntu" z pojęciem "działki gruntu", tj. niepodzielonej, ciągłej części powierzchni ziemskiej stanowiącej część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Normodawca nie odwołał się w art. 214a do pojęcia działki ewidencyjnej określonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.). Ugn nie operuje tym pojęciem.

Zdaniem Sądu w art. 214a ust. 1 u.g.n. stypizowano w formie katalogu zamkniętego (pkt 1-12) dodatkowe (pozadekretowe) przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, uwzględniając wypowiedzi orzecznictwa sądowego pojawiające się na przestrzeni lat w praktyce stosowania art. 7 ust. 1 dekretu. Idea wprowadzenia tego przepisu miała ułatwić pracę organu administracji publicznej orzekającego w sprawach dekretowych, usunąć pewne wątpliwości związane z rozpatrywaniem tego typu spraw. Regulacja ta ma też walor informacyjny, ponieważ pozwala zorientować się obywatelom w jakich konkretnych przypadkach wniosek dekretowy nie zostanie uwzględniony. Przepis ten w zakresie niektórych podstaw odmowy ma także zapobiegać sytuacjom wymienionym w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, aby decyzja uwzględniająca wniosek dekretowy nie była trwale niewykonalna.

Z uzasadnień projektów ustaw zmieniających oraz wypowiedzi trybunalskiej wynika, że przepis ten ma zapobiegać kolizji praw osób uprawnionych dochodzących roszczeń dekretowych m.in. z mającymi charakter odpłatny prawami do korzystania z rzeczy (rzeczowymi, obligacyjnymi) osób trzecich, które już istnieją na nieruchomości a także w sytuacji gdy dany grunt jest zajęty w związku z realizacją wymienionego w art. 6 ugn celu publicznego (np. pas drogi publicznej). Taka sytuacja jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodzi, bo jak wskazano wyżej przytaczając obszernie uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeszkoda uniemożliwiająca oddanie gruntu (z uwagi na prawa osób trzecich) – działki nr [...]– w użytkowanie wieczyste spadkobiercom byłych właścicieli odpadła. Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...], stwierdził nieważność umowy z dnia [...] października 1994 r., Rep. [...], a Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] oddalił apelację pozwanej Spółdzielni [...] "[...]". Sąd Najwyższy z kolei odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.

W ocenie Sądu samo zatem ustanowienie na części nieruchomości [...] (gruntu, budynku), wyodrębnionej geodezyjnie, określonych praw do korzystania z fragmentu tego typu rzeczy nie kwalifikuje tej sytuacji jako podstawy odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego w sytuacji, gdy żądanie wniosku dotyczy części nieruchomości (gruntu, budynku) nieobciążonej już żadnymi prawami osób trzecich.

Taką interpretację art. 214a ugn wzmacnia treść działającego na przyszłość art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1495). Przepis ten nie uległ zmianie, mimo nowelizacji art. 214a ugn. Art. 23 nadal dopuszcza możliwość uwzględnienia wniosku dekretowego po 1 stycznia 2019 r. w przypadku gdy dotyczy on gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Wówczas to przenosi się prawo własności gruntu.

Zatem ustawodawca nie wyklucza przeniesienia własności nieruchomości lub jej części w trybie art. 7 dekretu nawet, gdy żądanie wniosku dekretowego dotyczy nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, a więc także budynkiem wielorodzinnym, w którym zostały już wyodrębnione lokale mieszkalne, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Budynek nie jest zamieszkany.

Sąd podkreśla, że dawna nieruchomość hip nr [...] składa się obecnie z dwóch nieruchomości gruntowych w znaczeniu wieczystoksięgowym tj. z działki nr [...] na której znajduje się stacja transformatorowa oraz działki nr [...] zabudowanej budynkiem z którego korzystała Spółdzielnia [...] "[...]".

W ocenie Sądu z akt sprawy i decyzji organów obu instancji wynika, że działka ozn. nr [...] wchodząca w granice dawnej nieruchomości [...], jest własnością Miasta [...] i nie jest obciążona obecnie ani w całości, ani w części żadnymi prawami osób trzecich. Wobec tego wbrew stanowisku organów regulacja z art. 214a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 u.g.n. nie będzie miała do tej nieruchomości zastosowania. Organ nie przedstawił żadnych argumentów, które przeciwne stanowisko by uzasadniało. Niewątpliwie takim argumentem nie może być okoliczność, że na odrębnej ewidencyjnie działce nr [...] znajduje się stacja transformatorowa. Skarżący już na etapie postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawy cofnęli wniosek dekretowy co do działki nr [...]. Pomimo tego organ w uzasadnieniu skupił się wyłącznie na analizie sytuacji prawnej tej działki pomijając wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego. Co więcej zakres odwołania skarżących nie obejmował działki nr [...], a pomimo tego organ drugiej instancji procedował w tym zakresie i utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. w całości chociaż w tym zakresie decyzja Prezydenta m.st. Warszawy stała się ostateczna, wobec braku odwołania.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy odmawiając uwzględnienia wniosku dekretowego w odniesieniu do działki nr [...], naruszyły art. 214a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ugn w zw. z art. 4 pkt 1 ugn i art. 24 ust. 1 u.k.w.h. a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszyły art. 153 ppsa gdyż nie wykonały wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd uznał za konieczne i niezbędne do końcowego załatwienia sprawy uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości, z tego względu, że Wojewoda nie uwzględnił, że skarżący złożyli odwołanie od części rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wskazując, że poza zakresem ich zaskarżenia pozostaje działka ozn. nr ew. [...]. Natomiast – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – Wojewoda Mazowiecki rozpoznał sprawę dekretową w postępowaniu odwoławczym w całości.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy rozpozna wniosek dekretowy w zakresie w jakim dotyczy on działki nr [...] stanowiącej własność Miasta [...], a będącej częścią gruntu dawnej nieruchomości [...]. Organ I instancji przyjmie, że brak jest podstaw do negatywnego załatwienia żądania wniosku dekretowego gdyż żadna z przesłanek art. 214 a ust 1 pkt 1 nie została spełniona. Organ nie wskazał, która z przesłanek z art. 6 został spełniona wobec działki ew. nr [...]. Nie zostały również spełnione przesłanki art. 214 a ust 2 ugn. Sąd opowiada się za tym stanowiskiem prezentowanym w judykaturze i orzecznictwie zgodnie z którym ust. 2 art. 214a u.g.n. doprecyzowuje, że odmowa może nastąpić nie tylko wówczas, gdy cała nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, ale także wtedy, gdy dotyczy to "części gruntu, budynku albo ich części składowych" (pozostawiając na marginesie znaczenie tego zwrotu ujętego w cudzysłów w świetle wątpliwości przytoczonych wyżej w komentarzu E. Bończak-Kucharczyk), ale wówczas nakaz odmowy dotyczy tylko tej części.

Jedynie ta wykładania art. 214a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n może być poprawna w świetle aksjologii konstytucyjnej. Zauważyć należy, że "Regulacja objęta art. 214a u.g.n. jeszcze przed wejściem w życie była przedmiotem oceny zgodności z Konstytucją RP, dokonanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19.07.2016 r., Kp 3/15. Tym wyrokiem Trybunał uznał, że art. 1 pkt 3 powołanej ustawy z 25.06.2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodanego art. 214a u.g.n. jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał, odnosząc się do poszczególnych przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz dawnego właściciela gruntu [...] lub jego następców prawnych, stwierdził, że wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu były wielokrotnie w sprawach rozpatrywanych przez sądy podstawą nieuwzględnienia wniosku restytucyjnego. (...) Trybunał stwierdził także, że mocą art. 214a u.g.n. ustawodawca dokonał ujednolicenia i uporządkowania obowiązujących i stosowanych w praktyce przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu, co przyczyni się do wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości położonych w centrum [...]. Bezpieczeństwo prawne i stabilizację sytuacji prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o nieruchomości, Trybunał uznał za wartość konstytucyjną" (E. Klat-Górska [w:] A. Bródka, A. Nikiforów, J. Wilk, E. Klat-Górska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 214a).

Tak więc początkowo art. 214a u.g.n. miał odzwierciedlać i porządkować już istniejącą praktykę orzeczniczą stosowaną przy rozpoznawaniu wniosków w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Dopiero później, po zmianach dokonanych z dniem 20 października 2020 r., katalog przypadków wymienionych w art. 214a ust. 1 u.g.n. uległ poszerzeniu (..).

Powyższa okoliczność (konieczność odmownego rozpatrzenia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego) nie zachodzi jednak w odniesieniu do tej części dawnej nieruchomości [...], która nie stanowi przeszkody w realizacji celu publicznego wymienionego w art 6 ugn. w sytuacji gdy na danej nieruchomości nie została usytuowana infrastruktura służąca realizacji tego celu.

Odmowa zatem pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, wyłącznie w oparciu o przesłankę z art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn (przy braku przesłanek odnośnie danej działki ewidencyjnej) w zw. z ust. 2 tego artykułu, w odniesieniu do części nieruchomości warszawskiej nierozdysponowanej na rzecz osób trzecich, bez względu na przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, pozostawałaby w kolizji z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (ochrona własności i praw majątkowych) oraz z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), co ma także swoje odzwierciedlenie w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wszak roszczenie z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego jest prawem majątkowym, objętym gwarancjami wynikającymi z powołanych przepisów Konstytucji i Konwencji (por wyrok NSA z 30 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 2676/2). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).