Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2623/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r., nr KO C/2536/Go/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2623/21 oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: organ) z 1 września 2021 r., nr KO C/2536/Go/21, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 8 listopada 2002 r., nr 16/2002, znak: GN/NW/7261/414/99/MR.

W skardze kasacyjnej Prokurator Prokuratury Regionalnej w Warszawie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, nie domagając się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145a § 1 w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oddaleniu skargi i niestwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 1 września 2021 r., i niezobowiązaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do wydania w określonym terminie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji nr 16/2022 z 8 listopada 2002 r., a w konsekwencji niepodjęcie przez Sąd wszystkich czynności niezbędnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania środków określonych w ustawie, mimo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 1 września 2021 r. rażąco naruszyło prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 8 listopada 2002 r., mimo, że wskazana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem:

a) art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej: dekret), gdyż ten przepis został przyjęty za podstawę jej wydania, choć w tej sprawie nie miał on zastosowania, ponieważ budynek na działce ewidencyjnej nr [..] położonej przy ul. [..] w W., istniejący w chwili wydania wskazanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, został wybudowany po 21 listopada 1945 r., to jest po wejściu w życie powołanego dekretu,

b) art. 31 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [..] zabudowaną budynkiem mieszkalnym, stanowiącym własność m.st. Warszawy bez równoczesnej sprzedaży tego budynku,

c) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia czy budynek posadowiony na nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewid. nr [..] znajduje się w całości w granicach dawnej nieruchomości warszawskiej [..].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ budynek został wybudowany po dniu 27 września 1948 r. Budynek stał się własnością m.st. Warszawy w wyniku czynności faktycznej, czyli wybudowania na cudzym gruncie. Nie był on zatem przedmiotem odrębnej własności dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych. W aktach brak jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których organ ustalił, że budynek posadowiony na działce ew. [..] znajduje się w całości w granicach dawnej nieruchomości warszawskiej; zgodnie z wpisami w ewidencji gruntów i budynków, budynek posadowiony jest częściowo na działce nr [..], a częściowo na działce [..], niepochodzącej z dawnej nieruchomości warszawskiej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna nominalnie została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania wymienionych w jej pkt II. Ze względu na powołanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 5 dekretu i art. 31 u.g.n., zarzutami objęto faktycznie również przepisy prawa materialnego, zaś z treści zarzutów wynika, że dotyczą one zasadności zastosowania tych przepisów (niewłaściwego ich zastosowania).

Mając na uwadze przyjętą konstrukcję skargi kasacyjnej należy zauważyć, że obowiązek wskazania naruszonych przepisów nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, oparty na wyliczeniu wielu przepisów poddawał się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.

Na skuteczność skargi kasacyjnej negatywny wpływ ma w pierwszym rzędzie to, że Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Kolegium z 1 września 2021 r. Jest to decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej Prezydenta m. st. Warszawy z 8 listopada 2002 r. Oczywiście, decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym może być dotknięta wadą nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej podniesiono, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez niezastosownanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do decyzji objętej postępowaniem nadzorczym. Powstaje zatem kwestia, czy odmowa stwierdzenia nieważności, nawet w przypadku jej merytorycznej wadliwości, może być uznana za rażące naruszenie prawa. Istnieje różnica między podstawami uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) bądź c) p.p.s.a., a uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tym drugim przypadku konieczne jest wykazanie kwalifikowanej wady decyzji nadzorczej. Uchybienia przepisom prawa materialnego czy procesowego, które mogą być podstawą do uchylenia decyzji w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy czy przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie są tożsame z uchybieniami skutkującymi nieważnością decyzji, katalog podstaw stwierdzenia nieważności jest zamknięty i tworzą go przesłanki skutkujące kwalifikowaną wadliwością decyzji. Decyzja nadzorcza i decyzja objęta postępowaniem nadzorczym są dwiema odrębnymi decyzjami, wydanymi w odrębnych postępowaniach. Ewentualne spełnienie przesłanki nieważności w przypadku drugiej z nich nie rozstrzyga, że decyzja nadzorcza o odmowie stwierdzenia nieważności dotknięta jest tylko z tego tytułu wadą nieważności. Sama odmowa uznania rażącego naruszenia prawa, w przypadku pozytywnego zweryfikowania zaistnienia tej przesłanki w odniesieniu do decyzji dotychczasowej, nie świadczy o wydaniu decyzji nadzorczej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne stanowisko w tej kwestii, zaprezentowane w skardze kasacyjnej, nie jest prawidłowe i zasadne. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie wskazano innej podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł odnieść skutku.

Sąd I instancji nie miał też podstaw do stosowania art. 145a § 1 p.p.s.a. i zasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 151 p.p.s.a. Nie są bowiem uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kp.a. w zw. z art. 5 dekretu i art. 31 u.g.n., a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W tym kontekście Prokurator podnosi, że budynek na działce, istniejący w dacie wydania decyzji dekretowej, został wybudowany po wejściu w życie dekretu i stanowi własność gminy, a dowodem na to ma być akt notarialny z 5 grudnia 1946 r. Z aktu tego ma nadto wynikać, że w dacie jego sporządzenia, na nieruchomości nie istniały inne budynki. Stanowisko to nie daje jednak dostatecznych powodów do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej.

Trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Kolegium, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności nie jest prowadzone postępowanie wyjaśniające w przedmiocie przesłanek do wydania decyzji objętej tym postępowaniem, ale weryfikuje się decyzję wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. Przesłanka rażącego naruszenia prawa może przy tym dotyczyć naruszeń przepisów postępowania, tak zakwalifikować należy przykładowo wydanie decyzji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 22313/21 oraz M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156, teza C.4). Naruszenie to musi jednak być oczywiste, dostatecznie jednoznaczne i istotne dla sprawy. Nie mieści się w nim natomiast ponowna i odmienna ocena materiału dowodowego, skoro w postępowaniu nieważnościowym nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy administracyjnej, to inna ocena dowodów nie świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Nie jest uprawniona teza, że wydając decyzję dekretową organ pominął część materiału dowodowego. Nie znajduje ona potwierdzenia, albowiem wskazany akt notarialny znajduje się w aktach sprawy, podobnie jak inne materiały archiwalne. To, że nie został on opisany w uzasadnieniu decyzji nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Decyzja dekretowa zawiera uzasadnienie, w którym przedstawiono stan zabudowania nieruchomości, powołując się w szczególności na pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Gminy Warszawa-[..] z 30 grudnia 1999 r. potwierdzające, że budynki znajdujące się na nieruchomości spełniają warunki z art. 5 dekretu i znajdowały się na posesji w dniu 21 listopada 1945 r. Budynki te zostały opisane jako budynek mieszkalny i trzy budynki użytkowe. Weryfikując kwestię oczywistości naruszenia prawa, jako spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, należy wskazać, że materiał dowodowy sprawy bynajmniej nie prowadzi do jednoznacznego wniosku co do stanu zabudowania nieruchomości w dacie wejścia dekretu w życie, w szczególności nie potwierdza jednoznacznie, aby nieruchomość pozbawiona była zabudowań.

W protokole przekazania nieruchomości z 8 czerwca 2005 r. podano, że budynki powstały w roku 1910. W karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [..] podano, że budynki użytkowe i budynek mieszkalny wybudowano przed 1945 r. W piśmie z 22 lutego 2002 r. Urząd Dzielnicy Wola Gminy Warszawa-[..] podał, powołując się na posiadane dokumenty, że budynek mieszkalny i budynki usługowe (warsztat, stolarnia) oraz budynek piekarni z mieszkaniem na I piętrze wybudowano w okresie międzywojennym. Natomiast w decyzji Ministra Gospodarki z 12 marca 1997 r. dotyczącej stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z 28 lutego 1953 r. o ustanowieniu zarządu przymusowego nad przedsiębiorstwem P. w W. przy ul. [..] oraz orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z 16 grudnia 1961 r. o stwierdzeniu przejścia na własność państwa tego przedsiębiorstwa przyjęto, że W.L. prowadziła [..] od 1922 r do 1953 r.

Jeżeli chodzi o materiały archiwalne, to w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 2 maja 1951 r., wydanym na podstawie art. 1,5, 7 i 8 dekretu, odmawiając przyznania prawa własności czasowej do gruntu, jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki na nim się znajdujące, przeszły na własność Skarbu Państwa. Tego rodzaju rozstrzygnięcie mogło zapaść w stosunku do budynków, które nie były uprzednio własnością Skarbu Państwa lub gminy, zgodnie z art. 8 dekretu. Niezależnie zatem od daty wydania tego orzeczenia i jego uchylenia decyzją SKO z 16 września 1999 r., jest ono pośrednim dowodem że grunt objęty dekretem był zabudowany budynkami stanowiącymi własność dotychczasowych właścicieli przeddekretowych. Podkreślić należy, że w formularzu tego orzeczenia dwukrotnie dokonano skreślenia słów "fragmenty murów", pozostawiając słowo "budynki", co dodatkowo wzmacnia tezę, że organowi znany był ówczesny stan zagospodarowania nieruchomości. Natomiast uchylenie orzeczenia nie nastąpiło ze względu na wadliwość ustaleń dotyczących istnienia zabudowy na gruncie, lecz ze względu na naruszenie art. 7 dekretu i brak zbadania przesłanki zgodności korzystania z gruntu z przeznaczeniem wedle planu zagospodarowania.

Opis budynków na posesji sporządzony przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w dniu 11 listopada 1948 r. oraz sprawdzony w terenie w dniu 23 grudnia 1952 r. potwierdza istnienie ruin budynku frontowego oraz zabudowań pod postacią oficyny lewej, oficyny prawej, w tym budynku mieszkalnego oraz budynku [..]. W piśmie z 21 maja 1951 r. W.L., nawiązując do orzeczenia dekretowego z 2 maja 1951 r. zwróciła się o zgodę na dalsze użytkowanie warsztatu [..], włączonego w siatkę zaopatrzenia ludności w podstawowe artykuły.

Do jednoznacznych wniosków co do stanu zabudowy nie prowadzi także treść powołanego aktu notarialnego. Został on zawarty 5 grudnia 1946 r. między współwłaścicielkami przeddekretowymi nieruchomości, a zatem już po wejściu w życie dekretu w dniu 21 listopada 1945 r. i przejściu własności gruntów na rzecz gminy, zgodnie z art. 1 dekretu. Nabywcą była W.L., a § 2 umowy potwierdza, że między stronami doszło do rozliczeń finansowych w związku z udzieloną przez nabywczynię pożyczką w kwocie 50.000 zł na budowę budynku fabrycznego objętego umową. Sprzedająca była przeddekretową współwłaścicielką 1/7 niepodzielnej części nieruchomości i zbywała swój udział we własności ("całą opisaną wyżej współwłasność nieruchomości"). Postanowienie takiej treści zawarto w akcie, mimo że w dacie jego zawarcia sprzedająca już nie była współwłaścicielką gruntu, przeszedł on na własność gminy. W takim kontekście nie są również miarodajne informacje zawarte w akcie, a dotyczące budynku. Zasadnie w skardze kasacyjnej Prokurator wskazuje, że art. 5 dekretu stanowi odstępstwo od zasady superificies solo cedit, a zasada ta miała zastosowanie w szczególności do budynków wznoszonych na gruntach objętych dekretem po dniu jego wejścia w życie. Stwierdzenie zatem, że sprzedająca pobudowała własnym kosztem i staraniem w lutym 1946 r. budynek fabryczny, który stanowi jej własność, nie byłoby zgodne ze stanem prawnym i nie powinno skutkować sporządzeniem aktu sprzedaży tego budynku. Pobudowanie budynku na gruncie gminy nie dawało tytułu własności do niego i nie umożliwiało jego sprzedaży. Inaczej wyglądałaby natomiast sprawa, gdyby budynek już istniał uprzednio na gruncie i podlegał nakładom, mógłby wówczas stanowić przedmiot obrotu, pozostawałby własnością poprzednich właścicieli gruntu.

Trudno ze względu na upływ czasu poddać dziś opisaną umowę wykładni co do rzeczywistego zamiaru stron. Wskazane wątpliwości co do zasadności zawarcia w niej określonych postanowień, a z drugiej strony sporządzenie aktu przez osobę pełniącą obowiązki notariusza, prowadzą co najmniej do przekonania, że treściom zawartym w umowie nie można dać bezkrytycznej wiary i przydać im waloru prawdziwości co do podawanych w niej faktów. Gdyby istotnie budynek powstał dopiero w lutym 1946 r., to umowa o takiej treści nie powinna zostać sporządzona przez notariusza. Do obrotu budynkiem mogłoby dojść, gdyby budynek istniał przed wejściem w życie dekretu. Prowadzenie przez nabywczynię [..] od 1922 r. może sugerować, że taka sytuacja mogła mieć miejsce. Wówczas jednak posłużenie się terminem "pobudowała" nie byłoby adekwatne do stanu faktycznego. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że jakiekolwiek nakłady na rzecz stanowiącą przedmiot współwłasności (bo taki status musiałby mieć wówczas budynek), nie mogłoby prowadzić do przyjęcia, że stanowi on "wyłączną własność" sprzedającej, a takie zastrzeżenie być może było dla stron pożądane ze względu na wskazane wyżej rozliczenia finansowe. Opisane wyżej zastrzeżenia i wątpliwości na gruncie niniejszej sprawy prowadzą do wniosku, że wskazana przez Prokuratora umowa również w bezsporny sposób nie prowadzi do jednoznacznych wniosków i nie kwestionuje ustaleń przyjętych w decyzji dekretowej. Opisane materiały nie prowadzą bynajmniej do jednoznacznego wniosku, że w dacie wejścia dekretu w życie, nieruchomość warszawska nie była zabudowana, nie dają zatem podstaw do przyjęcia, że decyzja dekretowa Prezydenta z 8 listopada 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 dekretu.

Z podanych powodów nie mógł odnieść skutku również zarzut rażącego naruszenia art. 31 u.g.n.

Nie uzasadnia uchylenia wyroku również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w kontekście ustalenia, czy budynek posadowiony na działce [..] znajduje się w całości w granicach dawnej nieruchomości warszawskiej. Wydzielenie tej działki nastąpiło na skutek zatwierdzenia podziału ostateczną decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-[..] nr [..] z 27 czerwca 2001 r., która pozostaje w obrocie prawnym.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.