II SA/Gd 122/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-12	
Data wpływu	2022-02-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Jolanta Górska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 13/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 2351; art. 30 ust. 6; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi U. K. i J. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 grudnia 2021 r. nr WI-I.7843.3.143.2021.GM w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę.	
Uzasadnienie
U. K. i J. K. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 grudnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 8 października 2021 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta Gdański rozpoznając zgłoszenie U. K. i J. K. budowy lub wykonywania innych robót budowlanych polegających na budowie dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej przeznaczonych do turystyki wodnej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gm. P., wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy tych obiektów.

Organ ustalił, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie Przywidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązuje uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 539/XLIX/18 z dnia 24 września 2018 r. w sprawie Przywidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2018 r., poz. 3909). Zgodnie z § 5 pkt 8 lit. c tej uchwały na obszarze wprowadzono m.in. zakazy budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości od rzek i jezior określonych w lit. a-g, o liniach rozgraniczeń wyznaczonych parami współrzędnych X,Y w odwzorowaniu PL-1992 określonych w załączniku nr 3, tj. 100m od linii brzegowej Jezior: Ząbrsko, Łąkie, Kamionki, Grabówko i Przywidzkiego Wielkiego na obszarach określonych w załącznikach 1 i 3. Strefa 100m dotyczy terenu wokół całego zbiornika wodnego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 uchwały (arkusz mapy 19 z 42) działka, na której projektowane są obiekty budowlane w całości położona jest w pasie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych.

Organ uznał w konsekwencji, że w tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podnieśli, że wprowadzenie Przywidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu spowodowało, że ich działki nad jeziorem stały się w zasadzie bezwartościowe. W związku z tym, że skarżący nie mogą wybudować tam domku letniskowego, postanowili wybudować przystań kajakową z małym zapleczem gospodarczym i pomieszczeniami gospodarczymi służącymi przystani oraz im (wskazali, że ich dom znajduje się po drugiej stronie ulicy). W ich ocenie zakaz dotyczący odległości zabudowy od brzegu jeziora nie dotyczy ich zgłoszenia choćby z uwagi na treść § 6 pkt 6 i pkt 7 Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 539/XLIX/18 z dnia 24 września 2018 r. w sprawie Przywidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zarzucili również, że Starosta Gdański zgłosił sprzeciw nie dając im możliwości uzupełnienia wniosku albo złożenia dodatkowych wyjaśnień.

Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie skarżących, decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 8 października 2021 r., podzielając ustalenia organu pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że w świetle § 6 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 539/XLIX/18 z dnia 24 września 2018 r. w sprawie Przywidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w odniesieniu do zakazów, o których mowa w § 5, obowiązują odstępstwa wskazane w art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm.). W myśl § 6 ust. 4 pkt 7 tej uchwały zakazy, o których mowa w § 5 pkt 8 nie dotyczą lokalizowanych nad wodami publicznymi, ogólnodostępnych obiektów służących turystyce wodnej, w postaci urządzeń o charakterze technicznym oraz obiektów służących obsłudze przystani kajakowych o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 80 m2 (sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, magazyn na sprzęt ratunkowy i kajakowy, zmywalnie, aneks kuchenny), z wyłączeniem kubaturowych obiektów noclegowych i gastronomicznych.

W tym kontekście wyjaśniono, że wprowadzony na terenie obszaru chronionego krajobrazu zakaz lokalizowania obiektów budowlanych związany jest z realizacją celów wytyczonych przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098). Z kolei obowiązkiem organów administracji publicznej jest stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dbałość o przyrodę. Z unormowań tych wynika, że ochronie podlega istniejący stan walorów przyrodniczych. Wojewoda wskazał, że zawarty w § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych został inkorporowany z postanowień art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, przy czym organ wprowadzający zakazy sam decyduje, które z nich są niezbędne dla zrealizowania celów obszaru ochrony. Zamierzeniem ustawodawcy i ratio legis przyświecającym wprowadzeniu w akcie prawa miejscowego strefy chronionego krajobrazu był zasadniczo zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, dlatego wyjątek od tego zakazu może dotyczyć tylko inwestycji, których realizacja nie stoi w sprzeczności z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez prawo formie na danym obszarze, a jednocześnie odstępstwa od zakazu, jako wyjątki, muszą podlegać wykładni nierozszerzającej.

Organ wskazał dalej, że działki, na których planowane są przedmiotowe obiekty budowlane, w całości położone są w pasie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych, natomiast w zgłoszeniu stwierdzono, że dotyczy ono budowy dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej przeznaczonych do turystyki wodnej. Stosownie do § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), poprzez budynki rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, zatem zgłaszane budynki należy uznać za kubaturowe obiekty noclegowe, których lokalizowanie zgodnie z § 6 ust. 4 pkt 7 uchwały zostało zabronione w pasie szerokości 100 m od linii jeziora. Dodatkowo na terenie inwestycyjnym nie ma żadnych obiektów służących turystyce wodnej, które mogłyby świadczyć o takim wykorzystaniu terenu objętego zgłoszeniem. Dopuszczenie do budowy projektowanych obiektów oznaczałoby naruszenie zakazu określonego w § 5 pkt 8 uchwały i doprowadziłoby do naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż ustawodawca pod pojęciem "inne przepisy" rozumie przepisy powszechnie obowiązujące, źródłem zaś powszechnie obwiązującego prawa są m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, obowiązujące na obszarze ich działania.

Natomiast odnosząc się do kwestii przywołanego w treści odwołania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśniono, że plan ten nie obejmuje działek nr [..] i [..], nie wyłącza on również zakazów zawartych w uchwale Sejmiku Województwa Pomorskiego. Reasumując Wojewoda uznał, że w sprawie zaszły przesłanki wniesienia sprzeciwu dla budowy przedmiotowych obiektów.

U. K. i J. K. w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 grudnia 2021 r. wnieśli o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem zbadania rzeczywistego wpływu wybudowania dwóch budynków do 35 metrów kwadratowych powierzchni i planowanej wypożyczalni kajaków. Skarżący zarzucili organom niezbadanie sprawy rzetelnie i całościowo oraz wskazali, że wydane w sprawie decyzje naruszają obowiązujące zasady współżycia społecznego. Zdaniem skarżących uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 24 września 2018 roku ograniczając możliwość zabudowy w pasie 100 metrów od linii brzegowej zbiornika wodnego spowodowała, że nieruchomość stanowiąca ich własność straciła na wartości i uniemożliwiła właściwe z niej korzystanie, naruszając tym samym zasady współżycia społecznego. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o ustalenie, że uchwała sejmiku w tym zakresie jest niezgodna z prawem. Skarżący zarzucili również organom, że nie wskazały, na jakiej podstawie uznały, że planowana inwestycja narusza ekosystem-i procesy ekologiczne. Projektowana przystań kajakarska działająca w sezonie letnim wymaga oceny specjalistów co do jej ewentualnej szkodliwości na ogólnie rzecz ujmując przyrodę.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że organ odwoławczy nie stwierdził, iż przedsięwzięcie wpłynie negatywnie na ekosystem, lecz że budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 539/XLIX/18 z dnia 24 września 2018 r. w sprawie Przywidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, co wyklucza możliwość wznoszenia nowych obiektów w odległości do 100 m od brzegu zbiornika wodnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 27 grudnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 8 października 2021 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej przeznaczonych do turystyki wodnej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gm. P.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;

4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.

Organy obu instancji uzasadniając konieczność wniesienia sprzeciwu wskazały na naruszenie przez planowaną inwestycję przepisów uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 539/XLIX/18 z dnia 24 września 2018 r. w sprawie Przywidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, tj. powołały się na przesłankę z art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego, co ocenić należy jako prawidłowe. Niewątpliwie przepisami, o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, są również przepisy prawa miejscowego, a do takich należy wskazana wyżej uchwała.

Stosownie do § 5 pkt 8 ww. uchwały, na obszarach chronionego krajobrazu wprowadzony został zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości od rzek i jezior określonych w lit. a-g, o liniach rozgraniczeń wyznaczonych parami współrzędnych X, Y w odwzorowaniu PI-1992 określonych w załączniku nr 3, tj. 100 m od linii brzegowych jezior Ząbrsko, Łąkie, Kamionki, Grabówko i Przywidzkiego Wielkiego na obszarach określonych w załącznikach 1 i 3.

Z akt sprawy wynika, że działki, na których planowane jest przez skarżących zamierzenie budowlane, w całości położone są w pasie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych wynikającym z ww. przepisu uchwały.

Wedle treści zgłoszenia, planowana inwestycja polegać ma na budowie dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej przeznaczonych do turystyki wodnej, każdy o powierzchni zabudowy do 35 m2 i wysokości do 5 m. Budynki mają mieć dachy dwuspadowe. Słusznie wskazał Wojewoda Pomorski w zaskarżonej decyzji, że stosownie do § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez budynki rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku. Budowa takich budynków objęta jest zakazem, o którym mowa w § 5 pkt 8 ww. uchwały.

Skarżący powoływali się na wyjątki od ww. zakazu, wynikające z § 6 ust. 4 pkt 6 i 7 uchwały. Stanowią one, że zakazy, o których mowa w § 5 pkt 8 nie dotyczą:

6. lokalizowania użytkowych obiektów małej architektury służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku;

7) lokalizowanych nad wodami publicznymi, ogólnodostępnych obiektów służących turystyce wodnej, w postaci urządzeń o charakterze technicznym oraz obiektów służących obsłudze przystani kajakowych o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 80 m2 (sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, magazyn na sprzęt ratunkowy i kajakowy, zmywalnie, aneks kuchenny)

- z wyłączeniem kubaturowych obiektów noclegowych i gastronomicznych.

Żaden z tych wyjątków nie ma zastosowania, przedmiotem zgłoszenia były bowiem budynki rekreacji indywidualnej, a nie użytkowe obiekty małej architektury służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku ani urządzenia o charakterze technicznym czy obiekty służące obsłudze przystani kajakowych. Przedmiotem zgłoszenia nie była budowa przystani kajakowej ani wypożyczalni kajaków, dlatego też organ zasadnie oceniając zgodność planowanej budowy z przepisami wziął pod uwagę treść wynikającą ze zgłoszenia.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie, że uchwała sejmiku jest niezgodna z prawem wskazać należy, że nie jest to możliwe w niniejszej sprawie. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego z powodu naruszenia przez ten akt prawa wymaga zachowania odpowiedniego trybu i nie jest możliwe w postępowaniu dotyczącym sprzeciwu wniesionego w sprawie zgłoszenia zamiaru budowlanego. Zarzuty skarżących dotyczące ograniczenia ich w wykonywaniu przysługującego im prawa własności skierowane są w istocie przeciwko postanowieniom uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 539/XLIX/18 z dnia 24 września 2018 r. w sprawie Przywidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i nie mogły zostać rozpatrzone w tej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu była bowiem zgodność wydanej decyzji z prawem, w tym z przepisami ww. uchwały, a nie kontrola zgodności z prawem tejże uchwały. Dopóki zatem nie nastąpi stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 539/XLIX/18 z dnia 24 września 2018 r. w sprawie Przywidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, co może nastąpić tylko w odrębnym postępowaniu, zamierzenie budowlane opisane w zgłoszeniu musi pozostawać w zgodzie z przepisami tej uchwały jako obowiązującego aktu prawa miejscowego.

Końcowo Sąd wskazuje, że zasadniczym powodem zgłoszonego sprzeciwu było naruszenie przez planowaną inwestycję zakazu wynikającego z § 5 ust. 8 ww. uchwały, a nie negatywny wpływ planowanej inwestycji na ekosystem i procesy ekologiczne. Nie było więc potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w kierunku wskazywanym w skardze, w tym przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu przyrody lub ekologii.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.