Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 887/17 o odrzuceniu skargi E. M. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: 1) sprostować z urzędu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 887/17, w ten sposób, że w jego komparycji w miejsce oznaczenia rodzaju zaskarżonego rozstrzygnięcia "na decyzję" wpisać "na pismo"; 2) oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 887/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę E. M. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach pismem z [...] maja 2017 r. wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach i podkreślił, że obowiązują one od 1 czerwca 2017 r.

Pismem z dnia 31 maja 2017 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej strona wezwała organ do "złożenia propozycji służby", wskazując, że złożenie jej propozycji "zatrudnienia", a nie "służby" jest pomyłką lub rażącym błędem.

Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w odpowiedzi na ww. pismo poinformował stronę, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia, jak również regulacje tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia. Podobnej odpowiedzi organ udzielił w piśmie z dnia 12 września 2017 r. na kolejne wezwanie strony do przedłożenia propozycji służby zawarte w piśmie z dnia 25 sierpnia 2017 r.

Kolejnym pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. strona złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej "odwołanie" od propozycji pracy zawartej w piśmie z dnia [...] maja 2017 r.

Ponadto pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. strona wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie jej propozycji służby, na które to pismo otrzymała odpowiedź organu z dnia 13 lipca 2017 r., że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w ww. piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r.

Następnie pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował stronę, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia, jak również regulacje tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia.

Pismem z dnia 1 września 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na złożoną przez Dyrektora Izby Administracji w Katowicach pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach, kwalifikując ją jako czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucając skargę w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że przed reformą Krajowej Administracji Skarbowej strona skarżąca była funkcjonariuszem celnym i pełniła służbę. Zdaniem Sądu fakt ten ma istotne znaczenie, ponieważ status prawny funkcjonariusza celnego regulowany był i jest w drodze decyzji administracyjnej, a zatem w drodze aktu administracyjnego. Oznacza to, że wszelkie zmiany w zakresie tak ukształtowanego statusu prawnego funkcjonariusza mogą być dokonywane w dwojaki sposób, albo w drodze decyzji administracyjnej zmieniającej status takiej osoby lub uchylającej go, albo też w drodze ustawowej, przy czym wówczas sam przepis ustawy musiałby stwierdzać, że dany akt administracyjny przestaje obowiązywać (dany stosunek prawny zostaje rozwiązany). Skoro zatem zawiązanie stosunku prawnego nastąpiło w drodze decyzji to wszelkie zmiany w tym zakresie będą wymagały analogicznej prawnej formy działania organu administracji publicznej.

Sąd podkreślił, że stan prawny normowany jest przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, albowiem wszystkie czynności organu administracji publicznej kierowane do skarżącej, czyli propozycja z dnia [...] maja 2017 r. jak również odpowiedź z [...] lipca 2017 r. na wniesione przez stronę odwołanie z dnia 5 czerwca 2017 r., podjęte zostały na mocy postanowień wskazanej ustawy. Organ ten w podstawie prawnej przywołał postanowienia art. 165 ust. 7 ustawy oraz w pouczeniach o konsekwencjach przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji zatrudnienia wskazał treść postanowień art. 170 ust. 1 i 2.

Powołując się m.in. na art. 165 ust. 7 ustawy Sąd wskazał, że organy obowiązane są do składania stosownych propozycji pracownikom oraz funkcjonariuszom w nich zatrudnionym lub pełniących służbę. Tym samym pracownikom zatrudnionym we wskazanych organach (podmiotach) składane są propozycje zatrudnienia a funkcjonariuszom propozycje służby. Zatem z treści analizowanego przepisu wynika, że ustawodawca posłużył się w nim ujęciem podmiotowym adresata działań organu (podmiotu) administracji skarbowej, a nie ujęciem przedmiotowym związanym z merytoryczną zawartością przedłożonej propozycji. Inne odczytanie analizowanego przepisu nie będzie zgodne z jego treścią.

Sąd przytoczył również treść art. 169 ust. 4-7 oraz art. 170 ust. 1 pkt. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej uznając, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest decyzją administracyjną, a funkcjonariuszowi przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Powyższe ustalenie determinuje zakres przedmiotowy kontroli sprawowanej przez sąd względem rozstrzygnięć podejmowanych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wobec skarżącej. Stosownie bowiem do art. 52 P.p.s.a. skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną wydaną przez organ administracji publicznej jest możliwe po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że propozycja zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. jest decyzją administracyjną, od której stronie skarżącej przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca w piśmie z 5 czerwca 2017 r. wskazała jednoznacznie, że nie zgadza się z doręczonym jej aktem, zatem wykorzystała przysługujące jej prawo i skorzystała ze środka zaskarżenia.

W sprawie tej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pismem z dnia [...] lipca 2017 r. udzielił odpowiedzi stronie skarżącej. W ocenie Sądu pismo to spełnia minimalne wymogi stawiane decyzji administracyjnej, ponieważ wynika z niego od którego organu pochodzi jest wskazane w nim do kogo jest adresowane jak również zawiera rozstrzygnięcie oraz zostało podpisane przez osobę uprawnioną do podejmowania władczych rozstrzygnięć. Zatem powyższe pismo uznać należy za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym.

Skargę do Sądu skarżąca sporządziła w dniu 1 września 2017 r. i skierowała ją za pośrednictwem organu, który wydał rozstrzygnięcie. Strona skargę wniosła w dacie 6 września 2017 r., natomiast decyzja organu z dnia [...] lipca 2017 r. nie uwzględniająca odwołania strony z dnia 5 czerwca 2017 r. została doręczona stronie w dniu 19 lipca 2017 r. Termin do skutecznego wniesienia skargi upłynął zatem w dniu 18 sierpnia 2017 r. Stąd też skarga złożona po tym terminie jest skargą spóźnioną.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 58 § 2 P.p.s.a.", polegające na jego zastosowaniu i odrzuceniu skargi pomimo tego, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawierało żadnych pouczeń dla strony w zakresie środka odwoławczego, podczas gdy zgodnie z art. 112 k.p.a. brak pouczenia nie może spowodować dla strony negatywnych konsekwencji, w tym w szczególności nie może powodować odrzucenie skargi.

W odpowiedzi na zażalenie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną (odpowiednio zażalenie – zgodnie z art. 197 § 2 P.p.s.a.) również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, tj. gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku (postanowienia) Sądu I instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarga na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] lipca 2017 r. podlegałaby odrzuceniu. Orzeczenie Sądu I instancji uniemożliwiające kontrolę merytoryczną ww. pisma i kończące niniejsze postępowanie w sposób formalny jest prawidłowe, jednakże wadliwie określono przyczyny, przez które odrzucono skargę.

Podstawę odrzucenia skargi stanowiła ocena o wniesieniu skargi z uchybieniem terminu. Stanowisko to jest wadliwe wobec błędnej oceny, że zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej stanowi decyzję, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "decyzja administracyjna" należy rozumieć władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowane do zewnętrznego adresata, rozstrzygające indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjęte na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończące administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, Wolters Kluwer 2016, Komentarz do art. 3).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach nie jest władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu. Nie rozstrzyga również żadnej sprawy administracyjnej. Pismo to stanowi odpowiedź organu na składane uprzednio przez skarżącą pisma i nie rodzi skutków prawnych. Pismo to w żaden sposób nie ingeruje również w sferę uprawnień i obowiązków skarżącej.

Z treści powołanego pisma wynika, że ma ono charakter informacyjny. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał w nim, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji pracy dla funkcjonariusza, a ponadto że przedłożona w dniu [...] maja 2017 r. propozycja zatrudnienia znajduje oparcie w przepisach prawa. Organ przytoczył także obowiązujące w tym zakresie przepisy oraz wskazał na konsekwencje związane z przyjęciem propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej.

Zaskarżonego pisma nie można także zaliczyć do form działania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zauważyć bowiem trzeba, że przez inne akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne organów administracji publicznej, wywołujące konkretne skutki prawne wobec indywidualnie określonego adresata, które rozstrzygają o uprawnieniach lub obowiązkach danego podmiotu wynikających z przepisów prawa administracyjnego materialnego lub ustrojowego (zob. B. Adamiak "Z problematyki właściwości sadów administracyjnych" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 2 (5)/2006, str. 9-19). Również takiego charakteru nie ma zaskarżone pismo.

Wbrew przekonaniu skarżącej zakwestionowanemu pismu nie można przypisać charakteru władczego. Organ nie rozstrzyga w nim o stosunku służbowym skarżącej i nie wpływa na jego byt prawny. Skarżąca dwukrotnie – pismami z dnia 31 maja 2017 r. i 25 sierpnia 2017 r. - domagała się przedstawienia jej propozycji służby zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy. Pismami z dnia 12 czerwca 2017 r. i 12 września 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wyjaśnił skarżącej, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Zaskarżone pismo z dnia [...] lipca 2017 r. jest zatem jednym z wielu pism w sprawie, informującym o stosowanych przepisach i wynikających z nich obowiązkach.

W tym stanie rzeczy zarzuty zażalenia zmierzające do podważania stanowiska Sądu I instancji o uchybieniu terminu do wniesienia skargi pozostawały bez wpływu na wynik sprawy, skoro skarga z powodu braku drogi sądowoadministracyjnej była niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z tych też przyczyn stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Na marginesie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przedstawienie, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest ono tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest natomiast władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa, a kierując je wraz z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działa w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 ustawy do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2861/17, z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 122/18, z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 582/18, z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 9/18, z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 3003/17; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazując na powyższe stwierdzić należy, że propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] maja 2017 r. skierowana do skarżącej i określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach nie stanowiła decyzji ani aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby również podlegałaby odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji.

Na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował zaskarżone postanowienie wobec nieprawidłowego oznaczenia rodzaju zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do wniosku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w art. 209 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 197 § 2 P.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1 Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V, Rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia.