II SAB/Wa 15/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-04-28	
Data wpływu	2016-01-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 1887/16	
Skarżony organ	Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 782;  art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 1 ust. 1, art. 6; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.	
Uzasadnienie
Wnioskiem e-mail z dnia [...] listopada 2015 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udostępnienie informacji publicznej:

a) wysokości aktualnego miesięcznego wynagrodzenia brutto oraz nagród/premii za rok 2014 otrzymanych przez Prezesa ARiMR, Zastępców Prezesa ARiMR oraz wszystkich dyrektorów i zastępców dyrektorów (w tym ewentualnie p.o.) departamentów i biur Centrali ARiMR w [...]; w wyszczególnieniu należało podać stanowisko służbowe, departament, kwoty brutto miesięcznego wynagrodzenia oraz nagród/premii;

b) wysokości średniego miesięcznego wynagrodzenia brutto (uwzględniając wszystkie składniki, dodatki, itp) za rok 2014 wszystkich dyrektorów i zastępców dyrektorów (w tym ewentualnie p.o.) oraz osób kierujących wydziałami, biurami

w każdym z oddziałów regionalnych ARiMR; w wyszczególnieniu należało podać oddział regionalny, stanowisko służbowe, kwotę brutto;

c) podania adresu strony BIP, na której udostępniona jest dokumentacja, o jakiej stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret drugi ustawy o dostępie do informacji publicznej, która powstała od 2010 r. do dnia wykonania wniosku.

W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2015 r., doręczonej Stowarzyszeniu w dniu

[...] listopada 2015 r., ARiMR poinformowała w odniesieniu do punktu a) wniosku,

że wynagrodzenie Prezesa i Zastępców Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa reguluje ustawa z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 254), która stanowi w art. 8, iż maksymalna wysokość wynagrodzenia miesięcznego kierowników agencji państwowych i ich zastępców nie może przekroczyć sześciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale roku poprzedniego, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustawa z dnia 5 grudnia 2014 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1877) w art. 5 stanowi, iż przeciętne miesięczne wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale 2009 r., tj. 3 454,58 zł, stanowi w 2015 r. podstawę do ustalenia maksymalnej wysokości wynagrodzenia miesięcznego osób kierujących niektórymi podmiotami, w tym również Prezesów agencji państwowych oraz Zastępców Prezesów agencji państwowych, która pozostaje niezmienna od 2010 r.

i maksymalnie może wynieść 20 727,48 zł.

W odniesieniu do żądania określonego w punkcie b) wskazano, że stawka wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatku funkcyjnego Dyrektora Oddziału Regionalnego wynika z tabel miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków funkcyjnych, będących załącznikiem do regulaminu wynagradzania pracowników ARiMR i mieści się w przedziałach: wynagrodzenie zasadnicze: od 4 995 zł do 12 000 zł, dodatek funkcyjny: od 1 572 zł do 2 180 zł.

Stawka wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatku funkcyjnego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wynika z tabel miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków funkcyjnych, będących załącznikiem do regulaminu wynagradzania pracowników ARiMR i mieści się w przedziałach: wynagrodzenie zasadnicze: od 3 366 zł do 8 400 zł, dodatek funkcyjny: od 562 zł do 880 zł. Natomiast dyrektorom Oddziałów Regionalnych ARiMR i Kierownikom Biur Powiatowych ARiMR

w Oddziale Regionalnym przysługuje dodatek za wieloletnią pracę, w wysokości wynoszącej po 5 latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, który wzrasta o 1 % za każdy kolejny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego.

Pracownikom ARiMR (zgodnie z regulaminem funduszu nagród, będącym załącznikiem do regulaminu wynagradzania pracowników ARiMR) mogą zostać przyznane uznaniowe nagrody, wypłacane z funduszu nagród, tworzonego w ramach środków na wynagrodzenia, planowanych w rocznym planie finansowym Agencji,

w wysokości do 3% sumy planowanych wynagrodzeń osobowych, z możliwością jego podwyższenia, w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia.

ARiMR wskazała jednocześnie, że informacja o wynagrodzeniach Dyrektorów oraz Zastępców Dyrektorów w Centrali, Zastępców Dyrektorów oraz Naczelników Wydziałów w Oddziale Regionalnym ARiMR nie stanowi informacji publicznej

i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji

o odmowie udostępnienia informacji.

W odniesieniu do żądania określonego pod lit. c) ARiMR zwróciła

się o doprecyzowanie zakresu żądania poprzez wskazanie jaką konkretnie dokumentacją przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających wnioskodawca jest zainteresowany. Poinformowano, że art. 6 ust. 1 pkt 4a ww. ustawy nie będzie stanowił podstawy prawnej do żądania dostępu do informacji z ww. zakresu, a niezawartych w dokumentach urzędowych

(w rozumieniu art. 6 ust. 2 ww. ustawy).

Stowarzyszenie [...] w dniu 17 grudnia 2015 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Prezesa ARiMR do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że ARiMR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt. 4 u.d.i.p. Wskazano, że informacje w postaci wynagrodzeń oraz nagród przyznawanych pracownikom ARiMR posiadają walor informacji publicznej. Nieprawidłowym było zatem uznanie, iż wynagrodzenia dyrektorów, zastępców dyrektorów oraz naczelników wydziałów nie spełniają zakresu przedmiotowego u.d.i.p. Podniesiono, że odpowiedź Agencji, przedstawiająca uzyskiwane wynagrodzenie lub nagrody za pomocą przedziału, czy też procentowo nie stanowi wykonania wniosku. Obowiązek wskazania adresu strony BIP, na której znajdują się dokumenty o jakich stanowi art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a tiret drugie wynika już

z art. 8 ust. 3 u.d.i.p. Wnioskowane informacje posiadają walor informacji publicznej,

a ARiMR można skutecznie przypisać stan bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Podkreślił, że po stronie ARiMR nie zachodzi bezczynność, ponieważ Agencja odniosła się do każdego z pytań zadanych przez skarżącego. Można mówić o bezczynności, gdy organ milczy, nie odpowiada na wniosek, pozostawia go bez rozpatrzenia. W ocenie organu, w przedstawionym stanie faktycznym nie może być mowy o milczeniu, gdyż ARiMR udzieliła odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w dniu [...] listopada 2015 r. pismem znak [...]. Bez znaczenia dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności pozostaje fakt, czy dana odpowiedź satysfakcjonuje skarżącego.

Organ podkreślił, że wypowiedział się na temat każdego z zagadnień, wnioskując dodatkowo o doprecyzowanie jednego z nich. Jednocześnie organ poinformował skarżącego w odpowiedzi na wniosek, że informacja o wynagrodzeniu dyrektorów oraz zastępców dyrektorów w Centrali ARiMR, zastępców dyrektorów oraz naczelników Wydziałów w Oddziałach Regionalnych ARiMR nie stanowi informacji publicznej

i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Organ stwierdził, że dane dotyczące konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska podlegają ochronie ustanowionej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2135). Informacje dotyczące zarobków konkretnej osoby są danymi odnoszącymi się do prywatności tej osoby, są zatem chronione.

 Organ wskazał, że w przypadku ARiMR, do osób pełniących funkcje publiczne można zaliczyć: Prezesa ARiMR, Zastępców Prezesa ARiMR, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Rozszerzanie zatem tak ściśle określonego katalogu pracowników o innych, nie wykonujących funkcji publicznych poprzez udostępnianie informacji według żądań skarżącego ze strony ARiMR byłoby naruszeniem prawa do prywatności pozostałych pracowników ARiMR, korzystających

z ochrony zagwarantowanej w ustawie o ochronie danych osobowych i mogłoby narazić organ na odpowiedzialność przewidzianą tą ustawą. Odnosząc się natomiast do pytania sformułowanego we wniosku w pkt oznaczonym lit. c), organ wyjaśnił, iż zgodnie

z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jeżeli brak jest poszukiwanych informacji o charakterze publicznym w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez organ, wnioskodawca może domagać

się ich udostępnienia na podstawie swojego wniosku. ARiMR tak właśnie potraktowała wniosek skarżącego, zwracając się jednocześnie o bardziej szczegółowe wskazanie zakresu przedmiotowego żądania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie,

czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił

się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Prezes ARiMR jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.), Agencja jest państwową osobą prawną.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1

i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć,

że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych

i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu, żądanie udostępnienia informacji wymienionych we wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] listopada 2015 r. w punktach a), b) i c) stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., udostępnieniu podlega w szczególności informacja o majątku publicznym, w tym o majątku państwowych osób prawnych. Informacja dotycząca wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto oraz nagród/premii otrzymanych przez Prezesa ARiMR, Zastępców Prezesa ARiMR oraz wszystkich dyrektorów i zastępców dyrektorów (w tym ewentualnie p.o.) departamentów i biur Centrali ARiMR w [...], jak też wysokości średniego miesięcznego wynagrodzenia brutto (uwzględniając wszystkie składniki, dodatki, itp) za rok 2014 wszystkich dyrektorów i zastępców dyrektorów (w tym ewentualnie p.o.) oraz osób kierujących wydziałami, biurami w każdym z oddziałów regionalnych ARiMR stanowi informację publiczną.

Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną.

Wskazania wymaga przy tym, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest funkcjonariusz publiczny. Zgodnie z art. 115 § 13 k.k., funkcjonariuszem publicznym jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych (pkt 4), osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba

że pełni wyłącznie czynności usługowe (pkt 5), osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej (pkt 6).

W sprawie niniejszej żądana przez wnioskodawcę informacja ma związek

z pełnioną funkcją publiczną. Dotyczy wynagrodzenia uzyskanego w związku z pełnioną funkcją publiczną, finansowanego ze środków publicznych.

Sąd nie podziela tym samym poglądu organu, że informacja o wynagrodzeniach Dyrektorów oraz Zastępców Dyrektorów w Centrali, Zastępców Dyrektorów oraz Naczelników Wydziałów w Oddziale Regionalnym ARiMR nie stanowi informacji publicznej.

Także żądany adres strony BIP, na której udostępniona jest dokumentacja,

o jakiej stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret drugi ustawy o dostępie do informacji publicznej, która powstała od 2010 r., jest informacją publiczną.

W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ powinien: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Rozpatrując skargę na bezczynność Prezesa ARiMR w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. Sąd stwierdził, iż jest ona zasadna.

Organ w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie udzielił wnioskodawcy żądanej w punktach a), b) i c) informacji publicznej, tj. nie podał wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto oraz nagród/premii otrzymanych przez Prezesa ARiMR, Zastępców Prezesa ARiMR oraz wszystkich dyrektorów i zastępców dyrektorów (w tym ewentualnie p.o.) departamentów i biur Centrali ARiMR w [...] (nie wskazano stanowiska służbowego, departamentu, kwot brutto, czego żądano we wniosku), jak też wysokości średniego miesięcznego wynagrodzenia brutto (uwzględniając wszystkie składniki, dodatki, itp) za rok 2014 wszystkich dyrektorów i zastępców dyrektorów (w tym ewentualnie p.o.) oraz osób kierujących wydziałami, biurami w każdym z oddziałów regionalnych ARiMR (nie podano danych z wyszczególnieniem oddziału regionalnego, stanowiska służbowego, kwoty brutto), jak żądano we wniosku. Nie wydano także decyzji administracyjnej

o odmowie udostępnienia żądanych informacji. Organ nie wskazał w piśmie z dnia

[...] listopada 2015 r., że nie jest w posiadaniu żądanych informacji.

Poinformowanie wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku

w odniesieniu do żądania zawartego w punkcie a) o regulacjach prawnych dotyczących wynagradzania osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi i wskazanie ile maksymalnie może wynieść wynagrodzenie miesięczne takich osób nie stanowi udostępnienia żądanej informacji. Także wskazanie w odniesieniu do żądania zawartego w punkcie b), na podstawie tabel miesięcznych stawek wynagrodzenia, w jakich przedziałach mieści się wynagrodzenie zasadnicze i dodatek funkcyjny nie stanowi udostępnienia żądanej w tym punkcie informacji. Żądanie wnioskodawcy nie dotyczyło bowiem zasad wynagradzania i stawek maksymalnych.

W odpowiedzi na wniosek nie podano też adresu strony BIP, na której udostępniona jest dokumentacja, o jakiej stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret drugi u.d.i.p., żądając przy tym od wnioskodawcy doprecyzowania w zakresie, który zmienia istotę żądania strony. Wnioskodawca nie pytał bowiem o wyniki konkretnej kontroli, ale o adres strony BIP, na której organ zamieszcza wyniki kontroli, do czego zobowiązuje art. 8 ust. 3 u.d.i.p. zgodnie z którym: "Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5. Podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne".

W świetle powyższego, organ pozostawał w bezczynności zarówno na dzień wniesienia skargi, jak też pozostaje w bezczynności w dniu orzekania przez Sąd

w niniejszej sprawie. Wobec tego, że żądana informacja publiczna nie została udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie została udostępniona do dnia orzekania przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie,

a jednocześnie organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (brak jakichkolwiek informacji we wskazanym zakresie ze strony organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi), Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej było wynikiem niewłaściwej interpretacji pojęcia informacja publiczna. Organ pozostawał przy tym

w błędnym przekonaniu, że udzielenie informacji o zasadach wynagradzania niektórych osób i stawkach maksymalnych wynagrodzeń stanowi zaspokojenie żądania wnioskodawcy, co nie pozawala w ocenie Sądu na przypisanie bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 w zw. z art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, albowiem skarżący nie wykazał poniesionych kosztów.