Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr 443/2024 w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez L. S. (dalej – skarżący) jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr 443/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu (dalej – PINB, organ I instancji) wszczął postępowanie zainicjowane twierdzeniem skarżącego, że właścicielka budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w Z. samowolnie wykonała teras na rozbudowanej części budynku nr [...] oraz rozbudowała budynek bez jego zgody. Organ nadzoru budowlanego dokonał czynności w przedmiotowej sprawie, które w szczególności sprowadzały się do przeprowadzenia oględzin oraz uzyskania stanowiska stron postępowania, a także przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków wskazanych przez strony, którzy mieli mieć wiedzę o stanie zainwestowania nieruchomości i czasie prowadzenia robót budowlanych. Dodatkowo PINB wystąpił do Starostwa Powiatowego w Zgorzelcu Wydziału Architektury i Budownictwa o udzielenie informacji, czy w posiadanych rejestrach widnieją zapisy na temat rozbudowy przedmiotowego budynku. Pytany organ poinformował, że zostało wydane pozwolenie na budowę nr UAB- 839.3/44/666/88 z dnia 27 czerwca 1988 r. przez Urząd Miejski w Zgorzelcu. Projekt budowlany, na podstawie którego wydana została ta decyzja, obejmuje także wykonanie tarasu.

Na poziomie organu I instancji postępowanie zostało zakończone rozstrzygnięciem opisanym jako decyzja z dnia 14 lutego 2024 r., nr 31/2024. PINB wskazując w podstawie prawnej art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej – k.p.a.) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych, polegających na: wykonaniu tarasu na rozbudowanej części budynku nr [...] przy ul. [...] w Z., wyburzeniu ściany zewnętrznej i drzwi prowadzących do loggi oraz wykonaniu ściany zewnętrznej w miejscu ściany loggi i wstawieniu drzwi wejściowych na taras, celem zwiększenia powierzchni pokoju w budynku nr [...] przy ul. [...] w Z. Z treści uzasadnienia wynika, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż roboty budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zaś nie potwierdzono robót polegających na przebudowie wskazanych przez inicjatora postępowania.

W terminie prawem przewidzianym skarżący wniósł odwołanie, w którym zakwestionował stanowisko organu I instancji. Twierdzenia odwołania stanowią polemikę z organem, gdyż wskazywane są dowody na wykonanie robót budowlanych, a dodatkowo opisano różnice pomiędzy aktualnym stanem budynku i zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym.

DWINB w dniu 18 kwietnia 2024 r. wydał decyzję nr 443/2024, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego przedstawiono stan sprawy, treść decyzji PINB oraz stanowiska stron postępowania. W ramach własnych rozważań organ II instancji szeroko opisał ustawowe przesłanki umorzenia postępowania wynikające z art. 105 § 1 k.p.a. oraz charakter i zasady postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli chodzi o merytoryczny aspekt sprawy DWINB w pełni podzielił stanowisko organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż uznał, że roboty budowlane wykonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższą decyzją nie zgodził się inicjator postępowania wywodząc skargę do sądu administracyjnego. W piśmie procesowym nie wskazano na naruszenie konkretnych norm prawa materialnego czy procesowego lecz podniesiono wydanie decyzji niezgodnie z prawem i niezgodnie ze stanem faktycznym, a w szczególności:

- nieprzeprowadzenie dowodów i zarzutów zgłoszonych przez skarżącego, w tym m.in.: braku prawa własności, a co za tym idzie również prawa do dysponowania dachem/tarasem przez inwestora;

- całkowitego braku w chwili obecnej loggi (z powodu przebudowy), która jest wymieniona w księdze wieczystej budynku oraz w opinii budowlanej - dołączonych do akt sprawy przez skarżącego;

- bezpodstawne przyjęcie, że nie doszło do przesunięcia ściany pokoju, a dokładnie do jej wyburzenia, aby pokój miał większą powierzchnię, tj. do zewnętrznej ściany loggi;

- bezpodstawne przyjęcie, że zewnętrzna ściana loggi nie była przebudowywana, a dokładnie dobudowana (wypełniona) wraz z osadzeniem drzwi na taras;

- bezpodstawne przyjęcie, że dach przybudówki skarżącego nie został zaadoptowany bezprawnie przez inwestora.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi przedstawiono twierdzenia mające, w ocenie jej autora, potwierdzić podniesione zarzuty.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezprzedmiotowej informując dodatkowo, że wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej - p.p.s.a.), kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona wadliwa, jednakże to nie zarzuty skargi lecz ocena sprawy na tle przedłożonych akt administracyjnych w ramach dyspozycji wskazanego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a.a zdecydowała o kierunku rozstrzygnięcia. Trzeba bowiem w tym miejscu zaznaczyć, że stwierdzone nieprawidłowości nie dają podstaw do sądowej oceny sprawy na gruncie przepisów prawa materialnego tj. ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 t.j.), gdyż organ II instancji naruszył reguły procesowe wynikające z przywołanej wcześniej ustawy k.p.a., (aktualnie - Dz.U. z 2024 r., poz. 572 t.j.).

Rolą organu administracyjnego jest zajęcie stanowiska w rozpoznawanej sprawie w formie prawem przewidzianej. Jedną z takich form jest decyzja administracyjna, której elementy zostały precyzyjnie uregulowane treścią art. 107 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzja zawiera:

1) oznaczenie organu administracji publicznej;

2) datę wydania;

3) oznaczenie strony lub stron;

4) powołanie podstawy prawnej;

5) rozstrzygnięcie;

6) uzasadnienie faktyczne i prawne;

7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;

8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji;

9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

W aktach administracyjnych zgromadzonych przez PINB pod pozycją 29 spisu akt sprawy znajdują się dwa egzemplarze dokumentu opisanego jako decyzja z dnia 14 lutego 2024 r., nr 31/2024. Skoro organ nadzoru budowlanego I instancji miał wolę zakończenia sprawy decyzją, a zdaje się że takie właśnie było założenie, niezbędne było aby sporządzony dokument zawierał wszystkie elementy, jakie ustawodawca przewidział w art. 107 § 1 k.p.a. Tymczasem zalegający w aktach administracyjnych dokument nie posiada podpisu ani nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Uwaga ta dotyczy obu egzemplarzy dokumentu opisanego jako decyzja nr 31/2024.

W literaturze wskazano na doniosłą rolę pełnioną przez podpis. Mianowicie podpis jest gwarancją tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego i właściwego organu, jak również, że pismo jest wyrazem woli organu, a nie projektem decyzji. Brak podpisu, (...), może powodować powstanie wątpliwości co do autentyczności decyzji oraz sugerować możliwość nadużyć. (J. Stelmasiak, M. Zdyb, Glosa do wyroku NSA z 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, OSP 1992, nr 2, poz. 27). Nadto w orzecznictwie wskazywano, mając na uwadze doniosłość podpisu, że decyzja niezawierająca podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 7.

W tym stanie rzeczy DWINB uruchomił postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego, w sytuacji gdy materiał aktowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że postępowanie pierwszoinstancyjne nie zostało sfinalizowane rozstrzygnięciem, któremu można przypisać atrybut decyzji administracyjnej, a w najlepszym przypadku powstały w tym względzie poważne wątpliwości nie poddane żadnej weryfikacji przez organ odwoławczy. Dokument znajdujący się w aktach sprawy nie ma charakteru decyzji jest tzw. nieaktem lub co najwyżej projektem decyzji.

Skoro zatem nie może być mowy o tym aby organ II instancji dokonał ustalenia, że PINB w Zgorzelcu wydał decyzję, niemożliwe było złożenie odwołania, a w konsekwencji nie można było procedować w postępowaniu odwoławczym, jak uczynił to DWINB wydając decyzję merytoryczną. Obowiązek podpisania decyzji przez osobę do tego upoważnioną należy do niepodlegających dyskusji i jednocześnie podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji wynikających art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Nadto nie może ostać się w obrocie prawnym decyzja dotkniętą tak poważną wadą prawną, jak brak podpisu osoby upoważnionej do jej wydania. Poza naruszeniem art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. sytuacja taka podważa w sposób oczywisty zaufanie strony do organów administracji publicznej. Nie da się przecież w takiej sytuacji w sposób jasny ustalić nie tylko wagi doręczonego pisma i jego charakteru prawnego, ale również dokonać jego pełnej weryfikacji, chociażby w kontekście art. 24 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i przyjmuje jako własny pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 września 2019 r., (sygn. akt II OSK 2572/19) gdzie odnośnie niezachowania minimum elementów decyzji stwierdzono, że ,,Brak podpisu, obok braku określenia autora, adresata i rozstrzygnięcia, jako jednego z czterech składników minimum elementów decyzji, oznacza, że nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez uprawniony organ, tj. z decyzją administracyjną".

W tych okolicznościach nie było podstaw do poddana merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, a tym bardziej projektu decyzji PINB w Zgorzelcu. Zasadniczo brak podpisu decyzji z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji powoduje nieważność takiej decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Uchybienie enumeratywnie określonym w ustawie wymogom określającym elementy składowe i niezbędne każdej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie Sąd posiada wyłącznie wiedzę o tym, że znajdujące się aktach administracyjnych dokumenty nie mogą zostać uznane za decyzję. Rzeczona ,,decyzja" została jednak wyekspediowana przez organ do stron postępowania, lecz nie jest wiadomym czy także te egzemplarze posiadały uchybienia w postaci braku podpisu. Orzecznictwo i doktryna wskazują jednak, że pozostawienie w aktach sprawy egzemplarza decyzji, czy projektu decyzji bez podpisu, w sytuacji braku podważenia okoliczności doręczenia stronie postępowania oryginału decyzji nie może uzasadniać twierdzenia o nieważności wydanej w sprawie decyzji. W tych okolicznościach Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji DWINB lecz ją uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy rolą organu II instancji będzie w pierwszym rzędzie ustalenie czy w istocie PINB w Zgorzelcu wprowadził do obrotu decyzję administracyjną, a warunkowane to będzie zbadaniem jakiego rodzaju korespondencja została skierowana do stron postępowania. Dopiero zweryfikowanie tej okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości pozwoli na przyjęcie właściwego kierunku na etapie postępowania przed DWINB.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi.