III OSK 1491/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-03-26	
Data wpływu	2022-06-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 1680/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1680/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję [...] S.A. [...] z dnia 5 października 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] S.A. [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1680/21, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję [...] S.A. [...] z dnia 5 października 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 13 września 2021 r. Stowarzyszenie [...], skierowało na adres email [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmującej podanie wysokości najniższego oraz najwyższego wynagrodzenia piłkarzy [...] S.A. w sezonie 2021/2022 rozgrywek 3 ligi w ujęciu miesięcznym, bez podania imienia i nazwiska piłkarza. Wykonując wezwanie Spółki, w dniu 27 września 2021 r. Stowarzyszenie ponownie złożyło wniosek, tym razem podpisany osobiście przez Prezesa Stowarzyszenia.

Decyzją z dnia 5 października 2021 r., [...] S.A., działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Spółka podała, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniom, m.in. wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i związanym z ochroną prywatności osoby fizycznej. Zdaniem Spółki, udostępnienie danych żądanych we wniosku Stowarzyszenia, umożliwiłoby identyfikację osób otrzymujących wynagrodzenie. Tym samym udzielenie wnioskowanej informacji nie jest możliwe ze względu na prywatność osób, których informacja ta dotyczy. W tej sytuacji charakterystyka sytuacyjna stworzyła ryzyko naruszenia prawa do prywatności osób fizycznych. Wobec powyższego – w ocenie Spółki – uznać należało, że wnioskowane informacje mają bezsprzecznie charakter poufny, uzasadniający ich ochronę, a w konsekwencji odmowę ich udostępnienia.

Z powyższą decyzją nie zgodziło się Stowarzyszenie, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności decyzji o odmowie podania wysokości najniższego oraz najwyższego wynagrodzenia piłkarzy [...] w sezonie 2021/2022 rozgrywek 3 ligi w ujęciu miesięcznym bez podania nazwiska oraz imienia piłkarza na dzień przesłania odpowiedzi, uznał, że jest ona zgodna z prawem.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej regulują zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 5 u.d.i.p., wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach - ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2).

WSA w Rzeszowie zwrócił również uwagę, że krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu organów władzy publicznej, lecz obejmuje również inne podmioty, w szczególności, jak o tym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Celem takiej regulacji było zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej wszystkich podmiotów gospodarczych, nad którymi kontrolę sprawują Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc zarówno tych zorganizowanych w formie np. państwowych osób prawnych, jak i spółek handlowych kontrolowanych przez państwo.

WSA w Rzeszowie wyjaśnił też, że u.d.i.p. nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Tym kryteriom uznania za osoby pełniące funkcje publiczne nie odpowiadają zawodnicy Stali Stalowa Wola, dlatego też zasadnie odmówiono udzielenia odpowiedzi na zapytanie o ich wynagrodzenie.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Stowarzyszenie [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art.141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Rzeszowie uchybień przepisów postępowania w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, tj.:

a) błędnego zastosowania przez organ art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i niewystarczające uzasadnienie decyzji co do przyjęcia przez organ, że realizacja wniosku mogłaby naruszać prywatność osoby fizycznej,

b) naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., z tym że m.in. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, poprzez brak zastosowania, polegający na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji,

- w konsekwencji WSA w Rzeszowie oddalił skargę, choć z uwagi na wskazane uchybienia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, decyzja powinna była zostać uchylona,

2. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, natomiast w uzasadnieniu wyroku zawiera m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku jakiegokolwiek odniesienia się przez WSA w Rzeszowie do zagadnienia kluczowego w realiach sprawy, tj. czy prawidłowo organ uznał, że żądana przez Stowarzyszenie informacja ("bez podania imienia i nazwiska piłkarza’’) może naruszyć prywatność osoby fizycznej,

- wskazane uchybienie uniemożliwia kontrolę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem przesłanką do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest wykazanie, że udostępnienie informacji publicznej mogłoby naruszyć prywatność osoby fizycznej, tymczasem okoliczności tej WSA w Rzeszowie w ogóle nie zbadał, co bezpośrednio wpływa na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.

3. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, w tym ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku zbadania przez WSA w Rzeszowie dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, tj. brak ustalenia, czy udostępnienie żądanych informacji mogłoby naruszyć prywatność osób fizycznych, przez co dokonane w sprawie ograniczenie prawa do informacji publicznej nie spełnia konstytucyjnego warunku konieczności,

4. art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy sytuacji, gdy informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na rozpatrywaniu przez WSA w Rzeszowie, czy piłkarze są osobami pełniącymi funkcje publiczne, podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył, a zwłaszcza nie wykazał okoliczności, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ogóle może naruszyć prywatność tych osób, skoro obejmował udostępnienie informacji "bez imion i nazwisk piłkarzy",

5. art. 5 ust. 2 zdanie drugie in fine u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy sytuacji, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa, poprzez błędne zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez WSA w Rzeszowie, czy organ prawidłowo zastosował art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., tj. czy osoby fizyczne, których dotyczy żądana informacja, faktycznie zrezygnowały z przysługującego im prawa do ochrony prywatności.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podlegająca rozpoznaniu skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 § 1 i 2 P.p.s.a. Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.

W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku w sposób nienależyty wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez brak odniesienia się do treści decyzji administracyjnej będącej przedmiotem skargi. W uzasadnieniu prawnym zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie trafnie, z odwołaniem do orzecznictwa zdefiniował pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną". Jednak przedmiotem skargi była decyzja, która odmawiała udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności piłkarzy. [...] S.A. jednoznacznie podniosła, że dane, których żąda wnioskodawca mogą doprowadzić do identyfikacji piłkarzy w zakresie otrzymywania wynagrodzenia. W sprawie nie chodziło bowiem o ustalenie, czy piłkarze wykonują funkcje publiczne, ale czy istotnie ujawnienie ogólnych danych, których żądało Stowarzyszenie, tj. kwoty wysokości najniższego oraz najwyższego wynagrodzenia piłkarzy [...] w sezonie 2021/2022 rozgrywek 3 ligi w ujęciu miesięcznym, doprowadzi do ujawnienia jakie wynagrodzenie otrzymuje określony zawodnik, a co za tym idzie mogłoby dojść do ujawnienia jego prawa do prywatności – w tym wypadku prawa do nieujawniania dochodów. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do treści samego wniosku z dnia 13 września 2021 r., w którym Stowarzyszenie jednoznacznie wskazało, że chce otrzymać dane "bez podawania nazwiska oraz imienia piłkarza". Uzasadnienie WSA w Rzeszowie w rozpoznawanej sprawie dotyczy zatem innych zagadnień niż będących przedmiotem zaskarżonej decyzji z dnia 5 października 2021 r.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby, bowiem przedwczesna.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 440 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł) wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz opłatę kancelaryjną za sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku (100 zł).