Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 163/24 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r., nr 1026/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanym na posiedzeniu niejawnym wyrokiem z 9 kwietnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 163/24 oddalił skargę M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 5 grudnia 2023 r., nr 1026/2023, znak WOB.7722.79.2023.NOGI, w przedmiocie odmowy przywrócenia [...] sp. z o. o. z siedzibą w M. terminu do wniesienia zażalenia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z 20 stycznia 2023 r., nr 80/2023, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie, na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., wstrzymał inwestorowi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M., gmina L.i, oznaczonym na załączniku graficznym nr 15 - z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W dniu 23 lutego 2023 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że ww. postanowienie, doręczone jej w dniu 26 stycznia 2023 r., zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej na 15 postępowań i z uwagi na względy organizacyjne przedsiębiorstwa, nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, a w konsekwencji konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, strona nie wniosła zażalenia w terminie ustawowo przewidzianym. Dopiero w dniu 20 lutego 2023 r., tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika, powzięto informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie.

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 58 § 1, art. 59 § 2, art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. przywrócenia uchybionego terminu wskazując, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, który upłynął w dniu 2 lutego 2023 r.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. P., zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 58 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a.

Oddalając skargę M. P. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia organu odwoławczego odmawiającego [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z 20 stycznia 2023 r. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie dotyczy interesu prawnego skarżącego M. P., albowiem to inwestorowi zaskarżonym postanowieniem odmówiono przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z 20 stycznia 2023 r.

W skardze kasacyjnej M. P., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz w związku z wstrzymaniem robót budowlanych oraz możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej skarżący będzie zobowiązany do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, co wiąże się w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez niego wydatków finansowych, przez co posiada on interes prawny w dążeniu do uchylenia "decyzji" wydanych przez organy w ramach niniejszej sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu kasacyjnie terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez niego uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji";

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz 6 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącemu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej "decyzji" organów pierwszej oraz drugiej instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii interesu prawnego M. P. niezbędnego do wniesienia skargi na postanowienie organu nadzoru budowlanego o odmowie przywrócenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych.

Należy wskazać, że stosownie do treści art. 50 p.p.s.a., objętego zarzutem materialnoprawnym, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).

Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a., ani żaden inny przepis p.p.s.a. nie precyzuje, czym jest wspomniany "interes prawny". Uwzględniając dorobek orzecznictwa i doktryny można przyjąć, że ten interes jest pochodną pewnej zobiektywizowanej, istniejącej potrzeby ochrony prawnej, ale zrelatywizowanej do sfery prawnej określonych podmiotów. Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma więc charakter obiektywny, a jego źródła należy upatrywać zasadniczo w przepisach prawa materialnego, niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego. Oznacza to, że posiadanie interesu prawnego uzasadnia przepis prawa, a ściśle rekonstruowana w akcie stosowania z przepisu norma prawna. Upraszczając można stwierdzić, że istnienie interesu prawnego określonego podmiotu zależne jest od tego, czy w akcie stosowania prawa kontrolowanym w określonym postępowaniu sądowoadministracyjnym została sformułowana w procesie stosowania prawa norma indywidualno-konkretna wkraczająca w sferę prawną określonego podmiotu, co aktualizuje potrzebę ochrony.

Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na brak interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu postanowienia organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. zażalenia, złożonego z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. Okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym przede wszystkim kwestia braku winy rozpatrywane są wobec każdej osoby (strony postępowania) indywidualnie w związku z jej sytuacją prawną. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący ma interes prawny w przedstawionym wyżej znaczeniu w zaskarżeniu postanowienia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej innego podmiotu. O ile można przyjąć, że skarżący – jako współwłaściciel nieruchomości – ma interes prawny w oddzielnym zaskarżeniu postanowienia o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu (źródłem tego interesu jest tytuł rzeczowy do gruntu), to nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez inwestora zażalenia na to postanowienie. Odmowa przywrócenia terminu inwestorowi na podstawie przepisów postępowania nie wpływa w żaden sposób na sferę prawną skarżącego, w szczególności nie ma znaczenia dla uprawnień procesowych samego skarżącego, który może samodzielnie i autonomicznie wnosić środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nieuprawniony jest zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie można przy tym podzielić argumentu strony skarżącej, że Sąd winien zastosować art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i odrzucić skargę. Ten ostatni przepis ma zastosowanie jedynie w przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a nie postanowień wymienionych w pkt 2 tego przepisu. Nie jest to także przypadek niedopuszczalności skargi, o którym mowa w pkt 6 art. 58 § 1 p.p.s.a.

Niezasadne są także wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, odniesione do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej, a których istota sprowadzała się do wadliwego - zdaniem skarżącego - przyjęcia, że nie istniały podstawy do przywrócenia skarżącemu terminu do dokonania czynności procesowej. Sformułowane zarzuty obejmują bowiem zagadnienie, stanowiące przedmiot rozpoznania w oddzielnym postępowaniu, w przedmiocie przywrócenie M. P. terminu do wniesienia zażalenia. Tym samym nie mogą odnieść zamierzonego skutku zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej nie towarzyszyło należyte jej wyjaśnienie, nie rozważono w toku postępowania w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a.), przede wszystkim zaś, że nie wzięto pod uwagę, iż zachodziły podstawy do przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.).

Bezzasadnie zarzuca pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że organ administracji uchybił kodeksowym zasadom: prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.), w tym zakresie ograniczył się tylko do ich zgłoszenia bez przedstawienia rzeczowej argumentacji. Wskazać przyjdzie, że o ile organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa. W konsekwencji chybiony jest zarzut, że zachodziły podstawy do podjęcia przez organ odwoławczy reformatoryjnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.