Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga, Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 listopada 2008r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie wydane z upoważnienia Starosty przez Wicestarostę z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] 2. określa, iż wyżej wymienione postanowienia nie mogą być wykonane 3. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu zażalenia [M.] Sp. z o.o. na postanowienie wydane z upoważnienia Starosty Ś. przez Wicestarostę z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L. – Ś. przez K. dla [M.] Sp. z o.o. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit.f/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), utrzymało w mocy to postanowienie.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podnosiło, iż zaskarżonym postanowieniem organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L. – Ś. przez K. dla [M.] Sp. z o.o. ( dalej zwane [M.]).

Starosta Ś. rozpoznając sprawę oparł się na sporządzonej dokumentacji dotyczącej funkcjonowania komunikacji autobusowej na terenie Powiatu Ś. w tym "analizie sytuacji rynkowej" z 2006 r. i 2007 r., przedłożonego przez [M.] Sp. z o.o. projektu rozkładu jazdy oraz wynikach aktualnie prowadzonego monitoringu w ramach wszczętego postępowania. Organ stwierdził, iż wydał zaskarżoną decyzję kierując się troską o bezpieczeństwo ruchu oraz stabilność systemu komunikacyjnego w ogólności. Dodał, iż nadal istnieją okoliczności dające podstawę do odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia w kształcie zaproponowanym przez [M.]. Przemawiają za tym spostrzeżenia odnotowane podczas kontroli funkcjonowania komunikacji autobusowej przeprowadzonych w okresie od 16 stycznia 2008 r. do 11 marca 2008 r. na przystanku R. II, na którym zbiegają się i rozchodzą wszystkie linie komunikacyjne w kierunku do L. Organ stwierdził, iż w ciągu dnia od godz. 4.56 do godz. 2326 w dni powszednie na kontrolowanym przystanku odnotowuje się 285 wjazdów autobusów, co daje średnią częstotliwość co 4 minuty. W godzinach szczytów komunikacyjnych częstotliwość jeszcze się zwiększa, a nawet niektóre kursy pokrywają się. Z przeprowadzonej kontroli wynika, iż na rynku przewoźnicy w pełni zaspokajają potrzeby przewozowe, a proponowany przez [M.] rozkład jazdy może doprowadzić do destabilizacji tego rynku. Stąd wprowadzenie nowego przewoźnika będzie stanowiło zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

Następnie organ podniósł, iż taki stan rzeczy, biorąc pod uwagę ograniczone możliwości przepustowe [ś.] ulic, w tym zwłaszcza ulicy N. oraz niewielką pojemność wszystkich zatok autobusowych na terenie miasta, jest niedopuszczalny, gdyż stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Organ dodał, iż należy przy tym pamiętać o zwielokrotnionej i ciągle zwiększającej się liczbie pojazdów biorących udział w ruchu drogowym. Organ zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Ś. o opinię na temat utrzymania bezpieczeństwa w ruchu drogowym na najbardziej obciążonych ulicach Ś., tj. na ul. R., ul. N. i Al. L. P. Z nadesłanej odpowiedzi wynika, iż w 2007 r. miało miejsce 18 kolizji z udziałem autobusów. Komendant zwrócił uwagę na konieczność budowy miejsc parkingowych dla autobusów oczekujących na odjazd, których brak powoduje długi czas postoju w zatokach autobusowych albo oczekiwanie autobusów wprost na ulicy, co utrudnia płynność ruchu ulicznego.

Na linii Ś. – K. – L. funkcjonuje 17 przewoźników, w godz. 445 do 2240 wykonywanych jest 170 kursów. Na ulicy R. zbiegają się wszystkie linie komunikacyjne i wykonywanych jest w tym czasie 285 kursów przez 23 przewoźników. Stwierdził też , iż niedopuszczalne jest stwarzanie sytuacji, w której na skutek przepełnienie zatok przystankowych pojazdy linii regularnych musiałyby się zatrzymywać poza wyznaczonymi do tego miejscami i tam wysadzać i zabierać pasażerów, co - powodowałoby ewidentne zagrożenie ich bezpieczeństwa. Organ wskazał, iż w przeszłości dochodziło do wzajemnego blokowania autobusów przez przewoźników, urządzania swego rodzaju wyścigów po pasażerów, połączone z łamaniem przepisów ruchu drogowego, a nawet do rękoczynów między przewoźnikami. Aby temu zapobiec władze powiatu w porozumieniu z władzami miasta Ś. podjęły decyzję o rozdzieleniu dwóch podstawowych linii komunikacyjnych przez K. i przez Z. poprzez wycofanie z ul. N. autobusów kierujących się do L. przez Z. W oparciu o art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, została przeprowadzona "analiza sytuacji rynkowej", z której wynika, iż istniejąca komunikacja zabezpiecza potrzeby przewozowe mieszkańców miasta Ś. Potencjał przewoźników jest wykorzystywany w niewielkim procencie i są oni w stanie w każdej chwili poszerzyć swą ofertę, którą w przeszłości, w porozumieniu i władzami powiatu, zawęzili. Do dnia wydania decyzji stan faktyczny nie uległ zmianie, dlatego dokonana analiza została wzięta pod uwagę przy ocenie sytuacji rynkowej pod kątem wprowadzenia nowego przewoźnika. Organ powołał się następnie na art. 22a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym tj. stwierdził, iż zasięgnął opinii Stowarzyszenia [P.] w Ś., zrzeszającego 14-podmiotów gospodarczych, które na rynku działają od 1990 r. Zdaniem Stowarzyszenia zwiększenie częstotliwości kursowania autobusów stworzy zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i zagrozi ekonomicznej opłacalności wykonywanej działalności. Organ podniósł, iż obecni na rynku przewoźnicy wykonują przewozy także w godzinach poza szczytem, realizując kursy, które nie są rentowne. Kursy zaproponowane przez [M.] w projekcie rozkładu jazdy kolidują bądź sąsiadują z kursami 16 przewoźników. Ponadto przewoźnicy aktualizując i przedłużając w bieżącym i poprzednim roku ważność rozkładów jazdy na kolejne 5 lat spodziewają się stabilnego i uporządkowanego rynku komunikacyjnego, na którym funkcjonują od kilkunastu lat. Zatwierdzenie przedłożonego projektu rozkładu jazdy [M.] spowoduje brak rentowności i upadek działalności wielu obecnych przewoźników. Może to mieć wpływ na dezorganizację przewozów pasażerskich na omawianych liniach. Oferta [M.] nie gwarantuje korzystniejszych warunków przewozu osób od tych, jakie świadczą obecni na rynku przewoźnicy. Chodzi tu o dostosowanie autobusów do przewozu osób niepełnosprawnych oraz dzieci na wózkach. [M.] nie zaproponowało także atrakcyjnej ceny biletów, ani możliwości dojazdu do centrum L. Złożona oferta powiela już funkcjonujące kursy na istniejących liniach.

Na to postanowienie złożyła zażalenie [M.] Spółka z o.o. Postanowieniu zarzuciła naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym, poprzez niewskazanie zagrożeń dla już istniejących linii regularnych oraz art. 22a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, poprzez zasięgnięcie opinii Stowarzyszenia [P.] w Ś. a opinie konsumentów pominięto. Zdaniem żalącej, zarzuty organu pierwszej instancji są bezzasadne i nie wskazują zagrożeń dla istniejącego systemu, a wskazują korzyści dla pasażerów. Żaląca podważała twierdzenia organu pierwszej instancji, iż nie gwarantuje korzystniejszych warunków przewozu. Podnosi, iż 50 % posiadanego taboru to tzw. autobusy niskopodłogowe, przystosowane do przewozu osób niepełnosprawnych, a zaproponowany bilet na przejazd w wysokości 3 zł, to bilet dwuprzejazdowy, ważny po skasowaniu w ciągu jednego dnia na trasie L. – Ś. na dowolnej linii miejskiej obsługiwanej przez żalącą.

Zwiększenie konkurencyjności nie może być traktowane jako zagrożenie dla innych istniejących linii przewozowych, gdyż tak pojmowane, powodowałoby zjawisko monopolizacji w obrocie gospodarczym. W ocenie żalącej każdy nowy przewoźnik wymusza konkurencję, podniesienie jakości usług, co powinno być przedmiotem troski organu, który jest odpowiedzialny za transport zbiorowy.

Zdaniem Kolegium, zażalenie na uwzględnienie nie zasługiwało. Zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić niezgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f/ ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego przez marszałka. województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na tych liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa.

Stosownie do art. 22a ust. 1 pkt 2 lit.a/ i b/ ustawy o transporcie: drogowym, organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić: udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy:

a/ zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b/ zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych.

Jak stanowi art. 22a/ ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, organ przeprowadzający analizę, o której mowa w ust. 3, zasięga opinii w sprawie proponowanych zmian w zakresie udzielanych lub zmienianych zezwoleń. W myśl art. 22a/ ust. 5 tej ustawy, analizę, o której mowa w ust. 3, przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń ( ... ).

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wykazał, iż proponowana nowa regularna linia komunikacyjna relacji L. – Ś. przez K., stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych na tej linii poprzez zagrożenie w ruchu drogowym, gdyż na linii tej funkcjonuje już 17 przewoźników, którzy w godzinach od 445 do godz. 2240 wykonują 170 kursów. Ponadto łącznie z linią do L. przez Z. jest to łącznie 23 przewoźników i 285 kursów. Taka ilość kursów powoduje, iż jest to bardzo duża częstotliwość kursowania autobusów, której zwiększenie o 164 kursy w obie strony, jak proponuje strona żaląca, spowodowałoby wydatne zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (aktualnie odnotowano 18 kolizji z udziałem autobusów w 2007 r.) i stanowiłoby to zagrożenie pod względem bezpieczeństwa już istniejących linii regularnych, a tym bardziej, iż 91 kursów [M.] sp. z o.o. pokrywa się już z istniejącymi.

Już teraz są trudności z pomieszczeniem tego ruchu na ulicach Ś. oraz z parkowaniem autobusów oczekujących na odjazd. Ponadto, stanowiłoby to zagrożenie dla już istniejących linii regularnych pod względem ich rentowności, gdyż obniżyłoby dochody z i tak już, poza godzinami szczytu, niezapełnionych autobusów, czego konsekwencją mogłaby być likwidacja już istniejących linii.

Odnośnie zasięgnięcia opinii od Stowarzyszenia [P.] w Ś., należało stwierdzić, iż nie jest to prawnie zabronione. Opinia ta wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji, nie jest opinią wyrażoną w trybie art. art. 22a/ ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, gdyż faktycznie, jak twierdzi strona żaląca, Stowarzyszenie nie jest organizacją konsumentów. Ale takie stwierdzenie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W kwestii podważenia przez stronę żalącą stwierdzenia organu pierwszej instancji, iż nie gwarantuje ona korzystniejszych warunków przewozu osób niepełnosprawnych oraz dzieci na wózkach a także atrakcyjniejszej ceny biletów, nie miały te kwestie wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Wprawdzie strona skarżąca w zażaleniu podniosła, iż 50 % posiadanego przez nią taboru, to autobusy niskopodłogowe, przystosowane do przewozu osób niepełnosprawnych, a zaproponowany bilet na przejazd w wysokości 3 zł, to bilet dwuprzejazdowy, ważny po skasowaniu w ciągu jednego dnia na trasie L. – Ś., na dowolnej linii miejskiej. Należy jednak zwrócić uwagę, iż żaląca była wzywana pismem z dnia 4 marca 2008 r. do złożenia dodatkowych dowodów i wyjaśnień w sprawie, z którego to prawa nie skorzystała i nie przedstawiając m.in. jej zdaniem korzystniejszych warunków przewozów.

Odnośnie podnoszonych w zażaleniu warunków konkurencji na rynku przewozów, Stowarzyszenie [P.] w Ś. podniosło, iż przewoźnicy należący do Stowarzyszenia nigdy nie ubiegali się o jakiekolwiek dotacje ze strony miasta Ś., stwierdzili natomiast, iż żaląca jest firmą systematycznie dotowaną z budżetu miasta L.

Z powyższych względów skarżone postanowienie prawa nie narusza.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] skargę do sądu administracyjnego wniosło [M.] sp. z o.o. w L. zarzucając naruszenie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit.a/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 22a/ ust. 6 tej ustawy poprzez nie zasięgnięcie opinii w sprawie proponowanych zmian od organizacji konsumentów. Wobec powyższego wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienie organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że w jego ocenie, organ I instancji niewłaściwie zinterpretował pojęcie "zagrożenie dla już istniejących linii regularnych". Określenie to nie może być utożsamiane z ujemnym wpływem na rentowność innych linii, gdyż pojęcie takie jest używane w ustawie o transporcie drogowym jedynie w odniesieniu do wpływu linii przewozowych na porównywalne usługi kolejowe (art. 22a/ ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy).

Z uzasadnienia postanowienia Starosty Ś. i organu drugoinstancyjnego wynika, iż była to podstawowa okoliczność, jaką organ wziął pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Wskazane przez organ pierwszej instancji zagrożenie w postaci ograniczonych możliwości przepustowości [ś.] ulic, w tym pojemności zatok autobusowych nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu. Autobusy będą kursować według ustalonego rozkładu jazdy, zweryfikowanego przez organ wnioskujący do starostwa ś. o wydanie uzgodnienia.

Również wymieniona przez organ drugoinstancyjny ilość kolizji z udziałem autobusów nie jest wystarczającym argumentem przeciwko dopuszczeniu do świadczenia usług przewozowych kolejnego przewoźnika. Przedsiębiorca dążący do podjęcia zgodnej z prawem działalności gospodarczej, nie może być w tym zakresie ograniczony z tego powodu, że użytkownicy dróg z obszaru właściwości starostwa ś. nie przestrzegają zasad ruchu drogowego.

Powyższe argumenty świadczą o zasadności skargi [M.] w L.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) uchyleniu podlega decyzja lub postanowienie, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienia obu organów orzekających w sprawie dotknięte są naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Ś. wydane zostały w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.), tj. w toku współdziałania organów. Podejmuje je inny organ niż ten, który jest właściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. zwanej dalej: ustawą o transporcie), wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu wymaga zezwolenia marszałka właściwego województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej.

Przepis ten stanowi, że organem załatwiającym sprawę główną, czyli sprawę zezwolenia jest marszałek województwa, w obrębie którego ma być wykonywany przewóz oraz, iż organem uzgadniającym jest starosta właściwy ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej.

Przepis ten ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia właściwości miejscowej organu załatwiającego sprawę oraz organu uzgadniającego , nie ma zaś żadnej doniosłości w kwestii wyznaczenia przedmiotu uzgodnienia.

Kluczowe znaczenie ma ustalenie przedmiotu stanowiska, które przedstawia organ uzgadniający. W orzecznictwie sądowym wypowiedziano pogląd, że "Jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska w formie opinii przez inny organ, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego" wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r. V SA 2699/96, ONSA 1998 nr 4 , poz. 123.

Dlatego, zdaniem Sądu, organ uzgadniający powinien odnieść się do prawie wszystkich kwestii związanych z udzieleniem zezwolenia, z wyłączeniem oczywiście warunków dotyczących samego podmiotu ubiegającego się o to zezwolenie. Do organu uzgadniającego należy analiza okoliczności opisanych w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit.a/ i b/ ustawy o transporcie drogowym, a także ocena informacji zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 22 ust. 1 cyt. ustawy. Chodzi zatem o sprawdzenie, czy projektowana linia komunikacyjna będzie stanowiła zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, czy ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, a także w jaki sposób rozkład jazdy, przebieg trasy, liczba przystanków i odległości między nimi wpływa na aktualny stan transportu w danym regionie.

Doniosłe znaczenie ma w sprawie i to zagadnienie, że stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzje jest wiążące dla organu decydującego i stanowi podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji odmownej lub zezwalające na wykonywanie przewozów regularnych.

Zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organy (...) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a/ zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b/ zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

c/ wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni,

d/ wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

W przedmiotowej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy.

Prawidłowe wydanie postanowienia w takiej sytuacji, powinno obejmować analizę sytuacji rynkowej oraz przeprowadzenie ustaleń czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Przy czym, nie wystarczy samo powołanie się na treść art. 22a/ ust. 1 pkt 2 lit.a/ ustawy i twierdzenie organu, że okoliczności tam wymienione zaistniały, niezbędne jest wykazanie dowodami, że okoliczności, na które organ się powołuje rzeczywiście zaistniały. Organ drugoinstancyjny wskazał, że Starosta Ś. oparł swoje postanowienie na analizie sytuacji rynkowej za 2006 r. i 2007 r. , jak również na wynikach aktualnie prowadzonego monitoringu i na tej podstawie stwierdził, że funkcjonujący już na rynku lokalnym przewoźnicy swoimi rozkładami jazdy w pełni zaspakajają potrzeby przewozowe, a proponowany przez skarżącego rozkład jazdy może doprowadzić do destabilizacji tego rynku. W tym stanie rzeczy, wprowadzenie nowego przewoźnika będzie stanowiło zagrożenie dla istniejących linii regularnych.

Zdaniem Sądu wykonana analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób nie uwzględnia wszystkich ustawowych elementów wynikających z treści art. 22a/ ust. 5 ustawy o transporcie. Z ust. 5 tego unormowania wynika, iż analiza taka powinna uwzględniać:

1/ istniejącą komunikację, w tym rodzaj pojazdów, godziny ich odjazdów lub

częstotliwość kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych;

2/ dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników posiadających zezwolenia

z realizacji przewozów i stosowanych taryf,

3/ przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych oraz

4/ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy lub plan

zagospodarowania przestrzennego województwa.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że przeprowadzana przez Starostę Ś. analiza sytuacji rynkowej dotyczyła tylko napełnienia autobusów, regularności kursowania i czystości autobusów. Konkluzją tych kontroli było stwierdzenie przez organ I instancji, iż zapełnienie autobusów w sąsiedztwie proponowanych przez [M.] kursów było małe, w związku z tym wprowadzenie dodatkowych kursów może destabilizować aktualny rynek przewozów autobusowych i stwarzać innym przewoźnikom gorsze warunki ekonomiczne.

Stwierdzić należy, że organy powołując się na zagrożenie rentowności przewozów na wskazanej linii, nie wyjaśniły dlaczego tak uważają i jakie czynniki poza ekonomicznymi mogą mieć na to wpływ. Przyczyny niskiej rentowności przewoźników mogą być różne (np. wysokie koszty działalności gospodarczej, zły stan techniczny pojazdów i konieczność ich częstych napraw, jakość świadczonych usług). Nie poddano analizie również kwestii dostosowania aktualnie oferowanego przez przewoźników taboru autobusowego do potrzeb konsumentów, ich wygody, bezpieczeństwa w czasie jazdy. Organ drugiej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do proponowanego przez skarżącego zapewnienia kursowania na proponowanej trasie – autobusów niskopodłogowych przystosowanych do przewozu osób niepełnosprawnych, jak również nie odniósł się do proponowanych przez [M.] cen biletów i możliwości wykorzystaniach ich powtórnie na linii miejskiej.

W tym miejscu wypada przypomnieć, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej postanowieniem organu pierwszej instancji przy jednoczesnym zbadaniu, czy postanowienie to jest prawidłowe oraz czy zażalenie było zasadne. Organ odwoławczy, podejmując postanowienie w drugiej instancji, nie może więc zajmować się jedynie kontrolą zaskarżonego postanowienia, lecz jego obowiązkiem jest również ponowne rozpoznanie całej sprawy.

Przy tym postępowanie odwoławcze podlega reżimowi zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a ponadto według norm regulujących postępowanie odwoławcze; odpowiednio stosuje się do niego przepisy mające zastosowanie do postępowania w pierwszej instancji, miedzy innymi przepisy o dowodach.

Sąd rozpatrując sprawę niniejszą nie może pominąć faktu, iż proponowane przez [M.] wykonywanie przewozów regularnych dotyczy jednej z najważniejszych linii komunikacyjnych łączących L. z sąsiednimi powiatami - świadczy o tym liczebność mieszkańców Ś. – ok. 40,5 tys. (dane ze strony http://www.[s].pl/liczby.php) oraz bliską odległość od L. miasta wojewódzkiego - 15 km. Skutkuje to szybkim rozwojem tego powiatu i zmianami w natężeniu podróżnych. Organy obu instancji nie wzięły pod uwagę przy wykonywaniu analizy sytuacji rynkowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy oraz perspektywicznych inwestycji, które zostały rozpoczęte w tym roku, a mianowicie budowy portu lotniczego w Ś. oraz Sądu i Prokuratury Rejonowej w Ś. Nie odniosły się więc do tego, czy inwestycje te doprowadzą do zmiany natężenia przewozu podróżnych na proponowanej przez skarżącego trasie.

Choć nie wynika to wprost z treści przepisu art. 22a/ ustawy o transporcie, to organ uzgadniający rozpoznając wniosek o wydanie zezwolenia na regularne przewozy osobowe, powinien gównie kierować się interesem społeczności lokalnej i uwzględniać jej zapotrzebowania: na określony rodzaj pojazdów , godziny odjazdów ze Ś., przyjazdów z L., częstotliwość kursowania tych pojazdów oraz trasę ich przejazdu z uwzględnieniem nowo powstałych osiedli mieszkaniowych, nowych szkół i obiektów użyteczności publicznej.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji wydając zaskarżone postanowienie nie miały powyższego na uwadze. Nie przeanalizowano również ewentualności wykorzystywania istniejących połączeń autobusowych na trasie Ś. – K. – L. przez mieszkańców Ś. do przemieszczania się w obrębie miasta czyli na krótkich trasach. Prawidłowo skarżący zarzucił, iż brakuje opinii organizacji konsumentów na temat nowo proponowanego połączenia. Zdaniem Sądu, nie ma przeszkód by organ uzgadniający miał na uwadze przy rozpoznawaniu tego typu spraw opinie mieszkańców Ś. wypowiadanych w Internecie na stronie internetowej forum Ś. (z zakładce Transport i Komunikacja http//www.forum.[s.].net/view.forum.php?f=17), tym bardziej, iż jest to najbardziej aktualna i nowoczesna forma opiniotwórcza dla wielu przedsięwzięć.

Prawidłowo skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi, iż twierdzenie organów obu instancji, że wprowadzenie dodatkowych pojazdów na ulic Ś., a szczególnie ul. N., spowoduje ograniczenie przepustowości [ś.] ulic, w tym pojemności zatok autobusowy co doprowadzi do zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu nie jest poparte żadnymi dowodami.

Sąd również uważa, że twierdzenia te w świetle zgromadzonego materiału dowodowego mają charakter całkowicie dowolny. Tym bardziej, iż już z treści uzasadniania organów obu instancji wynika, iż przez ul. N. w Ś. nie jest prowadzona linia komunikacyjna autobusów kierujących się do L. przez Z. Oznacza to inne już natężenie ruchu na tej ulicy Ś. Ponadto, z analiz za 2006 r. i 2007 r. oraz za 2008 r. nie wynika, czy przy stawianiu wniosku, że proponowane zmiany będą miały negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, brany był pod uwagę fakt jakości dróg łączących L. ze Ś., a także w samym Ś. (4 pasmowa droga i ulica Al. L. P. z pasami oddzielonymi pasmem zieleni) w porównaniu do jakości dróg łączących L. z innym powiatami skomunikowanymi z L.

Dane te znane są sądowi administracyjnemu z rozpatrywanych spraw, to tym bardziej znane są Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. jako organowi właściwemu w sprawach odwołań od udzielania zezwoleń i wprowadzania w nich zmian, nie ma zatem przeszkód by on też korzystał z tej wiedzy i porównywał ją z aktualnie rozpatrywaną sprawą – dla dobra lokalnej społeczności.

Nie można się zgodzić z twierdzeniami, że zagrożenie dla istniejących już linii i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, stanowić będzie bliskość czasowa (odjazdy autobusów co ok. 3 minut) podjeżdżających autobusów. Takie twierdzenie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego również należy uznać za dowolne. Przyjąć bowiem należy, że autobusy kursują planowo, takie założenie wyklucza "nałożenia" się autobusów w jednym czasie i przebywanie w zatoce autobusowej ponad niezbędny czas na wysadzenie i wsiadanie pasażerów. W aktach sprawy nie ma dowodu, iż w zatokach autobusowych przebywa po kilka autobusów i nie mieszczą się one w pasie tych zatok.

Organy obu instancji nie dokonały oceny proponowanej nowej regularnej linii komunikacyjnej (tj. jako zagrażająca dotychczasowym liniom) w zakresie dotyczącym cen proponowanych przez wnioskodawcę w porównaniu z cenami stosowanymi przez innych przewoźników na tej linii. Tymczasem uwzględnianie potrzeb społecznych w ocenianiu tej okoliczności powinno polegać również na porównaniu cen na trasie L.-Ś. z cenami na innych trasach – często odpowiednio dłuższych – łączących L. z sąsiednimi powiatami, np. z L. czy Ł. (a także na uzyskaniu w ramach analizy sytuacji rynkowej opinii organizacji konsumentów w tym zakresie).

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę również na pogląd organu pierwszej instancji wyrażony w uzasadnieniu postanowienia , że udzielenie zezwolenia nie będzie prowadziło do polepszenia ogólnej sytuacji komunikacyjnej na danej linii, a prowadziło natomiast będzie do zwiększenia możliwości przewozowych ponad istniejące potrzeby rynku w godzinach już istniejących połączeń. Powyższe twierdzenia wydają się w świetle zgromadzonego materiału dowodowego całkowicie dowolne.

Podkreślić należy, że zagrożenie może być rozumiane szeroko i mieć charakter i finansowy, i organizacyjny, ale jego istnienie musi zostać w sposób konkretny dowiedzione, aby art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy mógł zostać zastosowany. Stwierdzenie, że nowa linia stanowić będzie konkurencję dla linii już istniejących nie jest równoznaczne z zagrożeniem. Konkurencja jest na rynku działaniem normalnym i pożądanym, zaś omawiany przepis ustawy ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy. W świetle wynikającej z art. 22 Konstytucji RP zasady wolności działalności gospodarczej, wolność ta może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasadę tę statuuje art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiąc, że podejmowanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Jak wynika z powołanych przepisów wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej, muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle. W świetle powyższego art. 22a ust. 1 p.2 lit. a ustawy, stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08). Dopiero kiedy zostanie ustalone, że proponowana zmiana rozkładu jazdy pogorszy komunikację na danym terenie lub wywoła skutki przewidziane art. 22a ust. 2 lit. a może wystąpić przyczyna odmowy uzgodnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 689/07).

Ustalenie, czy zachodzi wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a "zagrożenie dla innych linii regularnych" należy do właściwego organu, czyli w tym przypadku do Starosty Ś., a nie do innych, konkurencyjnych przewoźników. Powinno być oparte na danych ujawnionych w trakcie postępowania, na analizie sytuacji rynkowej oraz na analizie potrzeb społecznych, a nie na autorytatywnej opinii Stowarzyszenia [P.] w Ś. dotyczącej w istocie dopuszczenia do lokalnego rynku przewozowego dodatkowych kursów konkurencyjnego przewoźnika. Dlatego odmowa uzgodnienia zezwolenia musi być poprzedzona analizą zapotrzebowania mieszkańców objętego wnioskiem terenu na proponowane połączenie, zbadaniem potencjalnej liczby zainteresowanych takim połączeniem.

Okoliczności powyższe zostały zbadane przez organy obu instancji w sposób pobieżny, tym bardziej gdy się zważy, iż część badań dotyczących kursowania autobusów na już istniejących liniach przeprowadzona została w okresie ferii zimowych dla szkół powszechnych, które w 2008 r. przypadały w okresie od 16 do 26 stycznia (Rozporządzenie Ministra Edukacji narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz.U. Nr 46, poz. 432 z późn. zm.)

Również nie bez znaczenia dla przeprowadzonej analizy sytuacji rynkowej pozostaje fakt, iż kontrola funkcjonowania komunikacji autobusowej przeprowadzona została w 2008 r. na jedynym przystanku w najstarszej dzielnicy Ś. oraz bez uwzględnienia natężenia ruchu i zapełnienia autobusów w dni wolne od pracy. Badania za 2006 r. i 2007 r. zostały przez organ pierwszoinstancyjny skwitowane jednym zdaniem, iż napełnienie autobusów w sąsiedztwie proponowanych przez [M.] kursów było małe. Badań tych nie poddano szczegółowej analizie w kierunku wskazanym przez Sąd w początkowej części uzasadnienia przez co, ani organ pierwszej instancji ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie wykazało, że uzgodnienie przedmiotowego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, stanowi zagrożenie dla już istniejących linii.

Zaniechanie przez organy orzekające w sprawie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością postanowienia w tym zakresie. Zasadne są zatem, twierdzenia skarżącego, iż postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 kpa, gdyż organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakłada obowiązek wszechstronnego badania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązek wynikający z art. 77 §1 kpa zobowiązuje organ do zebrania całego materiału, czyli organ winien także z własnej inicjatywy gromadzić dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Rozpatrując ponownie wniosek [M.] Sp. z o.o. L., organ uzgadniający przeprowadzi prawidłowe postępowanie dowodów, a w szczególności przeprowadzi analizę sytuacji rynkowej z uwzględnieniem ustawowych przesłanek wymienionych w art. 22a/ ust. 5 ustawy o transporcie, ustosunkuje się do propozycji skarżącego co do rodzaju autobusów obsługujących proponowaną linię komunikacyjną, a także proponowanych cen biletów na tej linii.

Dla równowagi postępowania dowodowego poza stanowiskiem prywatnych przewoźników uzyska również stanowisko organizacji konsumenckich co do wprowadzeniu nowego przewoźnika na linii komunikacyjnej Ś. – K. – L. Zgromadzony materiał dowodowy organ pierwszoinstancyjny podda całościowej i wnikliwej analizie i stosując właściwe przepisy postępowania i prawa materialnego, wyda rozstrzygnięcie administracyjne, które będzie mogło – w razie zaskarżenia – zostać poddane merytorycznej ocenie przez organ wyższej instancji.

Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, uniemożliwiło sądowi dokonanie oceny, czy granice uznania administracyjnego nie zostały w rozpoznawanym przypadku naruszone, a nadto stanowiło naruszenie wskazanych przepisów prawa, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymującego nią w mocy postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a/ i c/ p.p.s.a.

Rozstrzygniecie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto stosownie do art. 152 powalonej ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy.